據有關信息顯示，我國在政府采購活動中可供尋租的租金總額高達幾千億元。
　　公共財政基本建設支出每年占財政支出的10%以上，這幾千億的資金，在哪個地方立項？立多少項？給多少錢？
　　公共財政給企業的技術改造資金，每年占財政支出約3%左右，少說也有幾百億，夠條件享受這筆資金的企業很多，該給誰？不給誰？給多少？
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　　專家研判說，有公共財政資金活動的地方就有設租尋租的投機人群，越是公共財政支出多的地方，越容易發生尋租與腐敗行為。公共財政支出的神秘過程，形成了尋租與腐敗的易發領域。
　　像江西省鄱陽縣發生的財政股長億元案，這類尋租與腐敗行為，常常是群體的、合謀的、介于合法與不合法之間的，甚至有合理合法的外衣，難于察覺難于識別，成為腐敗的升級形式，有人稱之為“灰色腐敗”和“白色腐敗”。
　　這些年來，隨著國家法規制度的不斷建立和完善，以及反腐敗斗爭力度的持續加大，明目張膽、以公權謀取一己私利的“黑色腐敗”在明顯減少，但“灰色腐敗”和“白色腐敗”在悄然增加。就其危害而言，后兩者的危害性更大一些。
　　公共財政改革能有效地預防腐敗這一“中國最大危險”嗎？
　　河南省焦作市持續15年的公共財政改革，堅守責任，踏石留印，通過依法理財，制度創新，斬斷了政府資金腐敗鏈條，創建了“把財權關進制度籠子里”的實踐樣本。這里煎出的“防腐解藥”，被譽為一劑醫治“灰白色腐敗”的良藥。

　　首開財政預算公開先河，將政府公共支出預算和部門預算“全口徑透明化”，讓社會公眾監督政府和部門“怎樣花錢”

　　2010年8月，哈爾濱。
　　“財政預算公開與防治腐敗”會議橫幅高懸。
　　由國家預防腐敗局、香港特別行政區廉政公署、澳門特別行政區廉政公署舉辦的“財政預算公開與防治腐敗”三地研討會上，河南省焦作市財政局局長申相臣受邀以“財政預算越公開，防治腐敗越有效”為題作精彩演講：
　　“十多年前，我們在焦作人代會和“財政服務大廳”信息窗口，第一次向社會公眾公開了政府公共預算和農業、教育、民政等單位的部門預算，在全國首開“中國預算公開”之先河。之后的焦作“財經沙盤”財經信息在線系統聯網全國和世界，社會公眾能夠財經沙盤輕松查詢到所有基本支出和項目支出預算公開信息，監督政府財政“全口徑”預算，靠制度籠子和公開透明“兩把刀”，切斷了政府財政資金腐敗產生的鏈條……”
　　會場響起陣陣熱烈的掌聲。
　　焦作市財政局副局長張繼東介紹說：“過去政府公共預算，反映的只是規模總量，例如收入10個億，支出12個億，它是一個總量的概念，人大代表、政府領導和社會各界看了，只能知道一個非常籠統的概念，構成細節看不到。后來按照部門分類的預算雖然細了一步，就像開始看到一個模糊的人，然后才看到四肢一樣，大家還是遠距離看不清。當你看不明白時，也就無法監督，這樣失去監督和無法監督的預算必然產生腐敗。
　　現在，我們實行的復式預算公開透明，核心是‘全口徑’、‘精細化’和‘透視看’，不僅要看到健康的人，而且要看到四肢五官，甚至五臟六腑。比如焦作是全國第一個編制政府債務預算的地方，錢從哪里來，用到那里去，債務主體責任明確，責權利借用還相統一，規范管理跟蹤問效監督評價，確保地方債務適度，管好用好無風險。”
　　張繼東說，這意味著，政府所有的資金被裝在一個籠子里，并且分門別類又裝在專門的小籠子里，最厲害的是，這些籠子是透明的。張繼東很有成就感地說：“我個人是這樣評價的，財政作為政府的管家，把屬于政府所有的資金，都看到了，都看在眼里了，沒有遺漏的，領導想看什么都看到了，老百姓想看什么也可以看到，這個東西，全部都上網。你咋腐敗呀！”
　　申相臣坦誠道：“預算公開只是一種形式，真正的公共財政預算應該是民主績效管理，結果導向責任。就是要按照民眾意愿，科學編制財政預算和決算，內容越全面越細化越具體越好，越能夠讓人看清楚想明白，請人大代表和社會公眾進行審視分析研判糾偏定論，真正形成廣大社會公眾能夠監督政府管理績效，并依法對結果好壞質詢問責的一種監督機制和法治手段。因此，我們推進公共財政制度改革，創立復式預算績效管理的目的，就是全面覆蓋，全盤托出，全程透明，全力服務，由粗到細，由點到面，由淺入深，然后再深入淺出，讓大家知其然，知其所以然，真正做到為民理財取信于民。”
　　長期以來，我國公共財政資金分配的決策環節，基本是政府內部性程序操作，外部人很少知道，甚至內部人也有戒備心理。這給尋租者提供了隱蔽、合法的外衣。焦作的財政改革，完成了三個創新動作，告別了財政活動過程中可能的腐敗問題：
　　專家論證。也就是該不該給你這個錢，由懂行的專家來說。通過專家公知的第三方決策評估、公開質詢和糾錯機制，把專業內的不良企圖盡量過濾掉了。
　　社會聽證。通俗一點講是“民眾的錢由民眾決定怎么花”。拿錢為民辦事的單位，別說想多要點錢以便自己以后腐敗，就是要了花不好，他也害怕自己被老百姓的唾液給淹死。
　　人大監審。焦作市人大財經委主任徐富長正是此舉操作者。從2007年開始，他親自見證了四年來的人大監督審查過程。徐富長告訴記者，人大對部門預算草案上人代會之前，進行了提前審查。“比如這個局今年部門預算安排多少錢，人大要審查依據是什么？該不該給，給多少？質詢財政局和預算單位說清楚才行。再如體育局運動員和生活補助上年給了多少，實際花費多少，弄得都很認真。”
　　在反腐專業人士看來，焦作的公共財政改革，其實是把預防腐敗的關口前移，并有了實質性制度控制和技術創新措施，在現行法規框架內可以在最大范圍內消除腐敗的死角。

　　平臺化決策取代個人化配置，分權制衡規避了那種為自己帶來好處的機會，真正“把財權關進了制度的籠子里”

　　“黨委最牛的是組織部，政府最牛的是財政局。為什么？一個是管官帽子的，一個是管錢袋子的。過去財政局給各單位分錢，就像過年給孩子壓歲錢，背著身子封紅包，誰也不知道別人的紅包里有多少錢。”
　　給誰多少錢？資金配置，即財政預算編制。在這個環節，一些人曾戲稱為“分錢”。
　　記者了解到，在全國大多市這一級，真正掌握分錢權力的并不是所有財政官員，而是預算科科長、各業務科科長以及各位局長們，“大大小小都是財神，多多少少都有財權”。
　　他們都掌握著預算編制權，都擁有分錢的權力，而他們背后，則是所代表的各自業務部門的局長們，以及主管這些業務部門的市長們。誰都有分錢權，誰都想多分錢，因此，在上一年度的基數上，為分到更多的錢而競相博弈。
　　“預算難編制，資金難分配，收支難平衡，上下難滿意”，有限財力難以滿足實際需要的客觀實際，這幾乎是所有財政局長心中最大的病痛。
　　焦作市財政預算編制局局長任立宏說，“過去我們是怎么編呢？每個業務科室實際上都是一個編制的主體，時間長了，各個業務科室都和所聯系的業務部門站在一起，所以每年編預算的時候，科室都給這些部門爭取利益。預算部門只好給每個科室每個口一個控制數，然后他就給主管市長報上了。”
　　應該說，這些“財神”們的自由裁量權并不小，從理論上和體制上都有腐敗的可能空間。
　　但從2007年開始，焦作市財政局實施了預算編制、執行、監督和評價“四權分離”運行制衡機制，其中體現在預算編制這一塊，則是設立預算編制委員會。
　　這是一次權力再造。各業務科科長以及各位局長們以往掌握的自己分錢的權力沒有了，全部收入預算編制委員會。
　　這是一次組織再造。以往負責預算拼盤的預算科，變成了真正的預算編制平臺。
　　這是一次流程再造。各個業務科室負責人進入預算編制平臺，參與編制。
　　這是一次利益再造。以往“財神”的自由裁量權，大大壓縮。
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　　與以往最大的不同是，這種新機制構建了一個預算編制平臺，讓決策更科學、更民主。一語概之，平臺化決策取代“資金個人化配置”。
　　對于這種新機制的成效，任立宏則不再避諱：“這個機制有什么不一樣呢？我覺得最根本的不一樣是財政部門或者政府真正地實現了綜合財政，可以把所有的財力集中起來，真正把財力通過從一個口出，真正地體現集中財力辦大事，真正體現用財政有限的資金支持黨委政府的一些中心工作。”
　　他特意舉例，比如去年的預算，“城區經濟發展和信息化建設安排了12550萬元，增加9100萬元，增長263%。如果是過去的程序，不可能增長263%，它也會增長，但只是基數加增長，也就是增長20%左右”。
　　這其實是財神們一次自我革命，由暗箱操作變成了透明運作，由一對一談判變成了公開民主評判，雖然仍有參與分錢的權力和機會，但自我革命，革掉了那種為自己帶來好處的分錢權，自然，也除掉了自我分錢腐敗的根基。

　　不怕要不到錢，而是怕花不好錢，建立科學民主專業理財機制后，發生腐敗的可能性沒了

　　在中國不少老百姓的印象中，政府官員花公家的錢大手大腳。但在焦作，記者與《新理財》記者采訪了政府各部門花錢的事，卻是另一番感觸。
　　比如，最有油水的這一塊是項目支出，但財政局把屬于政府采購的，做到了應采盡采。
　　焦作市財政局副局長劉新全曾負責過政府采購工作，他告訴記者：“我們主要通過兩點做到了應采盡采。第一，焦作很早就編制了政府采購預算，政府采購部門和預算編制部門在編制部門預算時，就要求部門必須把屬于政府采購的，全部列出來，并有明細表，不然部門預算就過不了。這樣，從資金源頭上就管住了。第二，屬于政府采購的，如果你不招標采購，我們規定會計委派站不予報賬，把最后一關也給管住了。”
　　因此，一個人口和面積都是小市的焦作，政府采購總量曾連續8年在河南省都是第一。
　　全國各地都有財政投資評審中心，但在焦作并不是這個名稱，而是叫財政項目資金評審中心。焦作市財政項目資金評審中心主任張欣介紹道，“領導當時起這個名字的意思，是把評審的范圍擴大一些，不僅限于財政投資，對于一些‘拼盤’項目資金也要進行評審。”
　　這就意味著，焦作市政府部門干的項目要比其他地方“挨審”的要多。并且，最難受的是，“實行評審報告公開制度，評審報告出具后，要在第一時間在網絡上全部公開，接受社會監督”。
　　不僅如此，焦作財政局還創新出了一個新舉措：外聘復審。
　　所謂外聘復審，是指焦作政府財政通過公開招標方式，在全國招聘確認并委托社會中介機構、專業人員對財政項目資金評審中心出具的政府投資建設項目資金評審結論進行再評審，由政府財政預算監督管理機構(以下簡稱“復審機構”)負責組織實施，公示復審結果，接受社會監督。
　　張欣解釋道：“我們的評審報告出來后，要拿到局里邊監督，局里專門成立了監督委員會，他是紀委組長分管，跟我不是一個分管局長，他們去找專門的專家和一些比較好的中介機構對這份報告再進行復審。”
　　復審辦法規定，按照復審審減的金額比例支付復審費用，沒有審減金額不付費。張欣說，“財政項目資金評審中心去年共審了39個億，對這39個億復審下來，復審機構總共審減了不到十萬塊錢，十萬塊錢如按照20%的審減比例計算，復審機構得到的報酬不過一萬塊錢。而一個項目有的上億，審上十來天到時候一分錢審不下來，等于說復審機構賠錢。所以剛開始實施復審辦法時，報名的機構和專家很多，都搶著要復審，現在就很慎重了。”
　　張欣強調，這種辦法把內部可能會出現的問題給堵塞住了，他自己反而輕松起來了，內部管理容易了，因為財政項目資金評審中心的人員也會“畏懼”復審。
　　相信那些以往想在項目中大撈一筆的官員們更“畏懼”。
　　錢花的怎么樣？焦作市財政局行政事業資產管理科科長申長利曾負責過績效評價工作。申長利說：“對于績效評價結果，第一個是跟預算掛鉤；第二個是在社會上和媒體上公示；第三是把結果提交到組織部門，作為組織部門對單位年終考核的一項措施；第四是給政府的決策提供參考，比如說向市政府報告。”
　　對于績效管理的效果，焦作市財政局局長申相臣深有體會：“第一個，花錢變成了責任，第二個，花錢要看結果，第三個要接受社會監督，要經過群眾監督。所以很多部門不是怕要不到錢，而是怕花不好錢怎么辦！”甚至花的效果要比花自己的錢更好，腐敗還有存在的可能嗎？

　　“財經沙盤”給財權入籠提供了科技支撐和防腐利器，讓腐敗在制度上無懈可擊，在技術上無能為力，在陽光下無處藏身

　　計算機和網絡技術把人類送入信息時代，伴隨著投資財政向公共財政的轉型，從算盤到電腦，現代信息技術已成功融入焦作的財政管理與改革，現代科技的武器陽光，一掃腐敗的陰影。
　　記者登錄焦作財政的網站，短短數秒，“財經沙盤”便出現在熒幕上。
　　焦作市財政局信息中心主任史開國介紹說，財經沙盤是一套財政綜合管理與決策支持信息系統，也可稱為可視化管理系統(或觸摸式直觀反映系統)，對內是一個集行政辦公、財經管理和決策支持為一體的管理大平臺，對外是一個社會傳媒綜合服務平臺，同時也是一套管理工具。
　　這可不是一套普通的信息系統。
　　罕見的透明度。在這個“財經沙盤”里，有焦作市政府的年度預算與年度決算，有焦作市各行政事業單位的部門預算與預算執行情況、資產與財務情況，當然，也有涵蓋焦作上下的統發工資以及惠民補貼……你可以在這里看到政府全年的財政收支，可以找到每一個公務員的工資收入，也可以查到某單位的公款招待、公車維修以及出國費用明細。
　　“能放上去的都放上去了。”史開國說：“錢是老百姓的錢，我們每一分錢怎么花為什么不能讓老百姓知道？你給老百姓報個賬有何不可？沒什么見不得人的東西。”
　　罕見的功能性。“財經沙盤”一個功能是決策支持，除了提供決策參考信息外，市長和局長可以將辦公室內的決策搬進沙盤里，這可是公司財務學中的“戰略財務”。另一個是“業務財務”，財政和預算單位的人員都可以工作應用。再一個是“共享財務”，焦作300多萬老百姓和13億中國人都可以使用。
　　罕見的實用性。焦作市財政監督局局長古明文表示：“我們通過財經沙盤的設計程序可以進行動態監管。哪個單位花多少錢，每一天我們都可以看到。”
　　史開國說，以財經沙盤為應用平臺，建立量化的績效評價模型(事前評價)，初步實現事前(預算編制前)對所有待編項目進行評價，作為預算安排的依據之一。模型是從財政資金的屬性入手，通過建立一套公共的指標體系實現對所有項目的評價定級，通過分析因子的層層提取能夠把對評價層次從項目評價提升到部門評價乃至政府資金評價。
　　還有罕見的意外性。記者還在上面意外地發現各單位的資產負債數據，只要匯總計算，其實就可以得出一張地方政府的資產負債表。這很可能是我國第一張政府資產負債表！
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　　焦作市財政局局長申相臣是“財經沙盤”理論主編和實踐主導，他深有體會的告訴記者，如果沒有“財經沙盤”現代技術手段支撐，焦作財改很難推進。什么公開透明，什么民主理財，什么權力制衡，還憑過去那些大腦控制手工操作根本不可能。
　　顯然，“財經沙盤”無疑是焦作財政改革“制度+科技”的核心武器。這個武器目前正等待著出鞘的玄機：它幾分鐘內就可把政府會計工作站中的部門預算收支信息收集起來，實時動態上網公示！政府將“全口徑”“全透明”花錢，而官員與彰顯民主之相關的腐敗，在陽光下將銷聲匿跡！

　　在焦作財政改革的長期實踐中，歷屆“領頭羊”凝聚正能量，共同創建了“中國地方公共財政改革的先行樣本和實踐標桿”

　　一座中原小城，卻蘊藏著一種令人嘆服的勇氣和智慧。
　　當我們采訪來到焦作，在這片改革的沃土上，被觸動了，才真正感受到這“神奇”的具象。
　　焦作財政的確一直在改革，焦作財政的確干了不少大事。但是，焦作財政只是堅守著自發性的基層實踐。
　　改革性的基層實踐，因難，而可貴。
　　申相臣在與我們交談時充滿激情油然坦言：“焦作財改十幾年堅守不易。它是歷屆黨委政府總攬全局執政為民的科學決策，是焦作人民追求幸福生活民主權利的必然要求，焦作財政不辱使命，忍辱負重，本著對上負責和對下負責高度一致的歷史責任感，歷屆領導帶頭干，全員凝聚正能量，共同努力奮斗，創建了中國地方公共財政改革的先行樣本和實踐標桿，開啟了焦作乃至中國公共財政文明進步的新時代！過去堅守不易，未來更需努力！”
　　采訪真實感人，記者仿佛看到，在這“堅守”的背后，承載著焦作財政人的委屈、壓力、淚水、血汗，甚至是犧牲。特別是“領頭羊”付出的代價更是難以想象。申相臣告訴記者，他在財政局領導崗位上18年，先后協助過三位“班長”工作，從前者身上學到了很多，也為自己的工作奠定了基礎。
　　2007年任局長后壓力很大，基本上是“白加黑”(白天黑夜)、“五不怕”(不怕苦，不怕累，不怕干，不怕說，不怕寫)，帶頭學習和工作。最難的是改革觸及矛盾，處理人際關系，堅守公平正義，往往讓你進退維谷，左右為難，孤獨堅守。自己苦悶的時候，親朋好友甚至連家人也不理解，抱怨自己只知道工作不知道生活，只知道原則不知道人情，現在社會少見，是個“六親不認”的孤獨人。有時候想不開就一醉方休，好像什么煩惱都沒了。實在不行就去攀登云臺山上茱萸峰，登高望遠，看看遼闊而生機勃勃的大自然，一切又有什么過不去的呢？
　　“忍辱才能負重，堅守就是力量”。以財政信息公開為例，焦作從2004年開始就已逐步改革，“曬工資”、“曬預算”，把公費、差旅費、業務招待費、培訓費、水電費等明細全部列出。透明的“錢箱”讓公眾嘩然，那些呼喚預算公開的知識分子和社會精英也紛紛而至。對此，焦作財政只是淡淡地回應：“財政的錢是人民的錢，為民理財沒有什么不能公開。公共權力屬于人民，公共財政服務人民。”
　　中央“十二五”規劃中，第一次使用“頂層設計”這個字眼。而焦作的基層實踐，正符合“頂層設計”的根本趨向。
　　焦作財政人干的事，其他地方也都知道怎么干，但是焦作敢干，他們干了大多數人不敢干的事。
　　在現行體制下，官員只是這個龐大體系下的“螺絲釘”，他們只能按部就班地完成“螺絲釘”已定的事。但是，焦作財政人不僅是“螺絲釘”，還潤滑著整個鏈條。
　　焦作財政人是一群敢干事、會干事、干成事的人！
　　財政工作又是低調，務實，嚴謹，沉默的。
　　焦作財政人這種獨特的品質是怎么煉成的呢？
　　一進入焦作財政局的辦公大樓，正對著大門的是一個巨大的LED顯示屏，上面顯示著哪些科室哪個任務還沒有完成，最遲應該什么時候完成。這是一項制度，也是焦作財政局的一種工作督促方式。
　　“它就像老百姓的眼睛，天天盯著我們要做好工作。”一位科長說，因為他們都被“局長感染著”！
　　申相臣有一個習慣，他會每天早上6點就到辦公室，看看資料，寫寫博客。或許，每天這個時候才是真正屬于他自己的時間。
　　申相臣善于將心比心，引導自己的同事善待自己笑對人生，隨時把生理和心理調整到最佳狀態，并總結為“六能”，即能干、能說、能寫、能應酬、能忍受、能堅守。
　　焦作財政改革的15年行動，經過一波接一波的焦作財政人的努力，已經形成了一種慣性。財政局歷屆領導的“頭羊效應”，已經潛移默化，成為“焦財精神”的核心動力，更令這種前行的慣性繼往開來，不由得讓每一個人繼續往前沖，充滿了激情。
　　申相臣坦言，自己是個農村長大的孩子，小時候最大的夢想就是能夠吃飽飯有事干，從沒有想到會當上財政局長。今天，能夠有這樣的機會和平臺，他很感恩和珍惜，因為能為老百姓做些自己想做的、并且是經過努力可以做到的讓老百姓滿意的事情。
　　焦作市紀委、監察局副局長丁冬介紹說，焦作財政改革持續多年不停步不折騰，觸及了許多既得利益，化解了許多矛盾問題，促進了經濟社會發展，受到上級肯定和人民擁護。財政局靠改革發展樹立了全國文明單位的良好形象，全市民主評議行風連續5年都在前5名；近幾年來財政系統提升的副縣級干部有2 0多個，這是其他系統沒有的也比不上的，提拔時有很多考核關要過的，比如廉潔關，這說明財政干部基礎好過得硬。近5年來財政系統沒有出過經濟案件，我一直跟財政系統打交道，這個是我印象最深的，也是很佩服的。
　　近十年來，焦作市財政局連續榮獲“全國文明單位”三連冠、“全國財政系統先進集體”和河南省“人民滿意公務員先進集體”等先進榮譽，多次社會公示，百姓都很滿意。
　　15年焦作財改的價值發現：解決了“官腐”和“民怨”等矛盾，開啟了焦作乃至中國公共財政建設的“進步時代”。
　　焦作財政改革把財政權力關進“制度籠子”，有效預防了“小金庫”腐敗、“工程建設類”腐敗和“三公”腐敗。比如資金問題的多類腐敗在焦作已經基本被根除。推進了經濟社會發展和基層民主進步，社會和諧，保障民眾更多地分享到了改革發展和成果。
　　財政改革有效遏制了腐敗現象，減少了經濟領域犯罪。據焦作市紀委和檢察機關統計，1999年以來，全市領導干部經濟犯罪立案總數、涉案金額均大幅下降，從1997年的8起580.5萬元下降到2011年的2起28萬元。
　　統計顯示，2012年焦作市公款出國(境)團組、人數分別比上年壓縮24.2%、12.6%，公款出國(境)、車輛購置與運行、公務接待等各項主要公務費用支出，分別比上年下降23.2%、5.3%和13.3%；同期政府性投資建設項目實施“十個百分之百”管理后，審核資金38.9億元，審減資金5.7億元，審減率14.5%。
　　中國發展研究基金會和財政部財政科研所承辦的財政部與世界銀行合作的技術援助項目(TCC4)顯示，焦作市人均GDP、城鎮居民家庭人均可支配收入、農村居民家庭人均純收入等五項指標均高于全省平均水平。其中，90%的城市居民認為自己享受的基本公共衛生服務有了明顯的改善，93%的農村居民認為有所改善。
　　2012年，焦作市地區生產總值1576.3億元，增長11.3%，高于全國、全省平均水平3.5個、1.2個百分點。人均公共財政預算收入和人均公共財政預算支出分別達2414元、4718元，高于全省平均水平372元、144元。
　　十多年來，焦作沒有出現過重大惡性群體性事件，連續多年人民群眾安全感指數達到95%以上，居全省前茅，被評為“平安建設先進省轄市”。還先后榮獲“中國地方政府管理創新獎”、“首屆中國投資環境百佳城市”、“跨國公司最佳投資城市”等稱號，展示出一座中部小城的良好外部形象。
2005年以來，焦作市在國家重點工程南水北調征遷中，涉及城區拆遷房屋134.79萬平方米，征遷人口達5846戶2.26萬人，無一例群眾上訪事件。國家領導親筆批示全國借鑒焦作“以人為本和諧征遷”的做法和經驗。
　　2012年，焦作市被中紀委、監察部確定為全國黨風廉政建設和崗位權力風險防控體系建設示范點。2012年7月，河南省在焦作召開現場會，參觀學習總結推廣先進經驗。