十八大召開以來,各界對下一步改革的討論很多,我贊成其中三個觀點,一是對推進改革所面臨的困難和阻力要有充分的估計;二是一些學者認為在不碰“高壓線”的前提下,推進改革的空間和余地還是非常大的;三是現階段改革需要統籌協調來推進。在學術界,專家分別從各自的研究領域提出對推進改革的設想。可以發現,不同的專家對改革的重點領域有不同的看法。這很正常,也說明今后的改革需要在經濟、政治、社會、文化等方面協調推進,需要頂層設計和總體規劃。
改革還是要堅持問題導向的思路
如何進行經濟改革的總體規劃,包括重點領域、時間表和路線圖?有兩種不同的思路。一種是模式導向,就是按照一定的理論模式,設計改革的方面和重點領域。另一種是問題導向,從解決最突出的問題出發,拎出需要進行的改革重點,然后再根據相關部分的關系進行配套。從既往的改革實踐來看,第一種思路不僅會引起較大爭論,也不一定符合實際。即使形成一個總體方案,也很難實行。所以,還是要堅持問題導向的思路。
什么是最重要的問題呢?我認為莫過于轉變經濟發展方式。那么,我國經濟發展方式到底面臨哪幾個問題,這些問題背后的體制根源是什么呢?依我看主要是五個突出問題:一、過分依賴投資驅動,儲蓄與消費關系不協調;二、過分依賴外需驅動,內外部經濟不協調;三、增長模式粗放,資源環境壓力持續增大;四、傳統競爭優勢不斷減弱的同時技術進步推力不足,創新驅動的增長模式難以形成;五、收入差距大,公共服務不均,社會管理面臨較大挑戰,經濟發展與社會發展不協調,維護社會和諧穩定難度不斷加大。
研究分析導致上述問題和矛盾的體制根源,主要可以歸納為四個大的方面:一是政府與市場的關系沒有理順,政府職能轉變滯后、職能錯位的問題沒有解決。這突出表現在四個方面,其一是政府對各類資源的掌控權很大,直接掌控投資和發展,這是導致各類盲目重復建設、粗放發展的主要根源;其二是財稅體制存在重大缺陷,使得政府不僅具有很強的主導投資與發展的動力,也有很大的壓力;其三是該由政府做好的市場監管和社會性規制領域(社會誠信、各種假冒偽劣、破壞資源環境)的制度不完善、政策執行不到位;其四是基本保障和公共服務制度不完善,體系不健全,包括戶籍問題等;
二是市場機制建設還存在較大的缺陷。一般商品領域問題不大,主要是資源和要素價格扭曲的問題沒有能夠徹底解決,未能充分反映其稀缺性和市場供求狀況,包括各類有形、無形的自然資源和土地資源,也包括利率、匯率等要素價格問題等等;
三是國有部門的制度缺陷。其突出表現之一是壟斷(不公平競爭)和低效(免費占有國家資源)問題;突出表現之二是國有資本功能定位、戰略布局、管理體制以及由此決定的收益分配等問題;
四是科研和教育體制問題,影響創新能力,影響文化軟實力。
厘清問題是改革的重要前提
可以發現,發展方式面臨的每個問題都不是由某個單一的體制性因素造成的,而是由多個體制性因素共同作用的結果;而每一種體制性因素,也不是僅構成某一個發展方式問題的原因,而是構成多個問題的原因。換句話說,發展方式的多個問題與導致他們的多個體制性因素是互相纏繞、交織在一起,錯綜復雜的。因此,必須充分分析各自的內涵及相互關系,才能做出統籌的安排。同時,對每個問題,又必須做更加深入、細致的探討,才能明確究竟需要改什么,改到什么程度,以及先改什么,后改什么等等。
比如,不理順政府與市場的關系,不改變政府主導的發展模式,不僅由投資和外需主導的模式很難改變,資源環境問題、市場監管和社會規制問題、基本公共服務均等化問題等等,都難以改善。因此,十八大已經把處理好市場與政府的關系確定為深化改革的核心。問題是,我們需要改什么,在多大程度上改,并不十分清楚。有一種觀點認為,政府主導和發展型政府是中國的最大特點,是30年來中國快速增長的最主要因素之一。那么,發展型政府的任務是否已經完成,或者基本完成?適應發展階段變化,不改肯定不行,但改到什么程度,需要研究。
進一步講,政府主導、發展型政府是怎么形成的?首先,地方之所以有很強的動力,這是由現行的財政、稅收體制安排,以及由現行的干部管理制度等促成的。其次,地方也有很強的壓力,這也與現行的財稅體制有關。因此,不改革現行的財稅體制,政府主導模式就很難解決。與此同時,我們也會看到,現行財稅體制,不僅是導致投資增長模式的體制根源之一,也是制約公共服務均等化的體制根源之一。沒有有效的財力平衡機制,基本公共服務的均等化也只能是一句空話。但中央與地方的財政關系應當如何安排、地區之間的財力平衡達到什么程度,才能既保護各地發展的積極性,又能解決我們面臨的發展問題。
再比如,大家現在對國有部門的壟斷和低效問題詬病很多。但改起來似乎又十分困難。到底是什么問題?有人說是既得利益問題,但既得利益都有冠冕堂皇的理由,領導也難辨真偽。怎么辦?根本是兩條:一是要把國有經濟、公有經濟與社會主義市場經濟的關系、與共產黨領導基礎的關系、與宏觀調控有效性的關系等說清楚,這需要理論界做持續不斷的努力。另外,就是要推動建立獨立的、權威的改革領導和協調機制,否則,再好的改革也難以推動,或者在實踐中大大走樣。