農村土地能夠流轉是創新農業經營體制的基礎，農村土地承包經營權確權又是土地順利流轉的基礎。日前下發的中央一號文件提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作。“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。農村土地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助。”
不過，經過多輪土地承包經營權的變化更迭，目前不少承包經營權屬混亂。我國已在一些地方進行農村土地承包經營權確權試點，但《經濟參考報》記者在粵、皖、贛、蘇、黑、魯等地調研發現，由于新舊矛盾疊加積累，產生不少糾紛。
土地利益越來越大 農民“寸土必爭”
因種田比較效益低，江西余干縣鷺鷥港鄉沙湖村村民章湖光于1998年下半年將田地荒蕪并拖欠稅費，2003年其田地被收回重新發包。2004年換發農村土地承包經營權證時，章湖光沒要田也未發證。2006年開始，章湖光想回村種田，但村小組不同意，問題懸而未決。事情沉淀了數年后，章湖光聽說又要確權了，“我的田地也總可以要回來吧。”
對此，余干縣農業局農經站負責人占羅鷹擔憂：“陸續開展的新一輪農村集體土地確權登記工作試點是為農民做好事。但農村集體土地還將大幅增值的消息也逐漸傳開，農民對于土地將更加看重，原來一些隱性矛盾也將在確權中凸顯。確權工作難度將大大增加。”
近年來，隨著國家一系列強農惠農政策的實施和農村土地經營效益的提高，農村土地承包糾紛也呈上升趨勢。為此，農業部會同相關部門組織開展農村土地承包經營權登記試點工作，2011年選擇50個縣部分鄉鎮、村開展試點；2013年起全國將準備再選擇100個縣進行試點。而根據安排，全國將用5年時間完成全部農村土地承包經營權確權工作。
但在基層調研中，不少鄉鎮干部告訴記者，農村土地承包經營權確權試點如同進入雷區，稍有不慎就會引發大量原來積累下的隱性糾紛。不少干部用“膽戰心驚”來形容當前農村土地承包權確權的困境。
土地利益越來越大，農民寸土必爭，對確權工作利益期望多。正如南昌縣黃馬鄉徐家村朱細金等農民告訴《經濟參考報》記者的：“拿到田就是錢。國家補貼加上700多塊錢一畝的田租。我有三五畝農田，即使自己不種每年也能有數千元。”廣東省云安縣南盛鎮大窩村村支書鄧健芳介紹，因自然變遷、征用等原因，農村土地比二輪承包時有所減少，甚至很多人沒有農田。
記者在調研中了解到，部分村民希望通過確權頒證彌補減損的土地面積，原來一直沒有解決的農田糾紛能夠得到解決；部分村民實際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權登記增加惠農補貼；也有人擔心自己因戶籍遷走而在確權頒證中失去土地。
江西省農業廳農經處處長羅青平說，原來不少土地承包糾紛甚至群體性事件，給農村經濟發展和社會穩定帶來不利影響。以后農村土地的增值效益還會更大，農民更是寸土必爭，所以國家開展新一輪的農村土地確權登記工作，一些矛盾也就隨之集體爆發。
由于顧及社會穩定，各地在最新一次農村土地承包經營權確權登記試點中異常謹慎，甚至不積極。江蘇省農村經濟經營管理站站長楊天水介紹，農村基層鄉村干部對開展農村土地承包經營權登記試點工作總體積極性不高，甚至有些地方不愿意開展試點工作。試點縣也只是選擇了少數鄉鎮的少數村開展試點工作。廣東省云安縣2011年7月開始在南盛鎮大窩和橫崗兩個村開展農村土地承包經營權登記試點。但直到2012年2月29日才成立試點工作小組，試點至今還未推進。
權屬關系混亂 土地確權難度大
《經濟參考報》記者調查發現，二輪承包中新舊矛盾疊加積累等問題是當前集體土地承包經營權確權工作難開展的主要誘因。
首先是二輪承包發證過程中舊問題未解，新矛盾又至。江蘇、江西、廣東等地農業部門負責人介紹，1998年國家進行確權登記和發放承包經營證。2003年土地承包法出臺，糧食價格飆升，農田糾紛開始出現。2004年，國務院下發《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知的通知》，各地重新下發承包經營權證和確權登記表。
但農村二輪土地承包中，少數鄉村干部對承包政策操作不規范，落實不到位，致使部分《農村土地承包經營權證》沒有及時分發到戶，出現“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等多種現象，土地權屬關系十分混亂。包括廣東、安徽、江西等省份都出現，1998年二輪承包時發的承包經營權證與2004年再次發的證上農田面積和承包對象等不一致，一些地區出現更多糾紛。
其次是農村土地調整帶來不少潛在糾紛。按照國家法律，不允許對承包土地進行大調整，但是有的地方農民約定以村小組、自然村等為單位三五年做一次調整，導致實際土地承包經營狀況全部發生變動，與1998年確權和發證的情況完全不相吻合。根據農業部門調查，江西南昌縣2400多個村民小組中有300多小組做過類似的調整，帶來了不少土地糾紛。
同時，農村土地多輪流轉、公益設施建設用地占用農田、農轉非以及婚喪嫁娶土地沒調整、農戶間互換田塊等土地糾紛問題在農村非常突出，土地承包經營權清晰界定難度大。廣東省云安縣農業局副局長簡偉熊表示，作為全國試點的南盛鎮土地流轉率達到73%，有的甚至流轉多次，時長達二三十年不等；尤其是一些農田建了建筑物，屬于違法用地，建筑物沒有任何法律證書，僅僅處于民間承認狀態，如果確權登記使之有所變化，協調利益方有一定難度。
三是不少政策性問題需要進一步確定。大窩村支部書記鄧健芳認為，一些農村人員戶口遷出去了，按政策是自愿退田，可沒人愿退。一些地方干部也反映，1998年二輪承包的30年合同還未失效，這次確權頒證是否要簽合同，簽訂合同的時間和期限等都還有待政策確定，縣市不敢擅自探索。
同時，確權過程中發現多出不少原來被隱瞞的土地以及農民新開荒土地，也需要相應政策來處置。安徽省六安市金安區馬頭鎮副鎮長王宏告訴記者，2011年5月份，馬頭鎮被確定為農村土地承包經營權登記試點工作鎮。目前實測農田面積比二輪承包登記面積多出46%。黑龍江省農委負責人介紹，2012年黑龍江省方正縣和阿城區被批復為農村土地承包經營權確權試點，其中也發現多出不少土地。但由于土地二輪承包期內不宜調整，因此量出來的地也不好處理，只好等待統一處理。
基層干部反映，這些多出來的土地如何確權登記讓地方政府官員壓力不小，需要確定這些土地的承包權屬對象，還要國家對新增土地確認后給予優惠補貼。
專家建議區別對待 劃定爭議區
針對各地已經或即將開展集體土地承包經營權確權工作中暴露出的問題，專家和基層干部群眾認為，為確保5年內完成集體土地承包經營權確權，為避免矛盾的遺留和積累，應從完善工作機制入手，解決確權中可能產生的矛盾糾紛。
首先完善矛盾調處機制，加強基層農經機構和隊伍建設，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。江西省農業廳農經處統計，截至2012年11月底，江西已有90個縣(市、區)設立了農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，比去年底增加了60個市、縣(區)。
但負責農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會日常工作的各級經管站卻面臨著機構弱化和人員短缺的問題。江西省余干縣農經站負責人占羅鷹說，余干是農業大縣，有27個鄉鎮場，但全縣經管系統僅有24人，平均一個鄉鎮還不到1人，大部分人還不從事經管本職工作。樊小平說，目前縣級農經站對鄉鎮農經人員也不好管理，“做的好不能獎勵，做的不好也不能約束。所有的工作只能憑感情和個人關系來維持。”
其次完善政策，加強培訓。一些基層干部認為，二輪承包30年期間結束后再進行確權試點可能更穩妥。如果必須推進，則要有經費保障和針對性專業培訓。對基層干部的培訓內容除了農村土地承包經營權登記試點工作的相關法律、法規、政策外，對登記規則、檔案管理、地籍測量技術及程序、地籍測量與登記業務操作規程也應加強，減少廣大干部對登記試點工作的畏難情緒。
三是制定操作性強的試點操作規程，對糾紛難解的田塊可區別對待，劃定爭議區。農村土地承包經營權試點登記性質上屬于承包經營權的初始登記，但帶有不動產總登記的特點，帶有半強制性。由于土地承包經營權登記沒被納入《土地登記辦法》，應積極探索科學可行的登記模式和地籍調查測量方法。其中，對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現狀劃定爭議區，查清爭議區的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進行確認、公示和登記。
另外，要落實普法宣傳動員工作，加強民主監督，防微杜漸。要加快加強對法律法規、政策中關于農村土地承包經營權及其登記試點的正確宣傳；整個試點登記工作的全過程要盡量透明公開，動員各方力量加強民主監督；要加大力度依法、及時、嚴格查處借機違法重新調整原承包關系或重新組織發包農村土地，借機貪污腐敗、違法亂紀，以及借機侵害發包人、其他權利人權利的行為。
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大戶“不大” 合作社“無合作” |
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新型農業經營主體“發育不良” |
隨著土地規模經營不斷發展，以專業大戶、家庭農場、農民合作社等為代表的新型農業經營主體在各地蓬勃涌現，為創新新型農業經營體制奠定了堅實基礎。
但《經濟參考報》記者近期在黑龍江、山東、安徽、江蘇、江西、廣東等地采訪發現，目前這些農業經營主體在發展過程中出現新主體數量少、經營管理技術與水平偏低、內在質量不高等諸多“發育不良”問題。
部分合作社“有組織無合作”
隨著土地流轉和規模經營加速，許多農業主產區積極探索在堅持農村聯產承包責任制基礎上的新型農業經營機制，一批新型農業經營主體應運而生。據農業部統計，截至2011年底，全國100畝以上的種糧大戶目前至少有47.84萬戶，農業產業化龍頭企業11萬多家；截至2012年第三季度，全國依法登記的農民專業合作社達到60萬家。
農業部部長韓長賦說，我國農業發展真正到了從傳統農業向現代農業轉型跨越的新階段，農業生產經營方式真正到了由傳統小農生產向社會化大生產加快轉變的新階段。今后將以發展多種形式的適度規模經營和培育新型經營主體為重點，創新農業生產經營體制。
但《經濟參考報》記者調查發現，近年來，我國農業主產區的種養大戶、家庭農場、專業合作社和農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體培育雖然有了很大進步，但是在發展過程中也還存在一些問題，突出表現為數量仍然不夠，發展水平不高和質量參差不齊等方面。
整體數量不足，全國八成以上農戶還在單打獨斗。截至2011年底，我國家庭承包耕地流轉總面積僅為2.28億畝，占家庭承包經營耕地面積的17.8%，80%以上的農田仍處于分散經營中，其中百畝以上種糧大戶經營的耕地面積相當于我國耕地面積的5.3%；60萬家農民專業合作社實有入社農戶為4600多萬戶，約占農戶總數的18.6%。
發展水平上，農民職業化經營程度低下。當前一些地方，專業大戶、家庭農場以及部分農民專業合作社等技術水平、市場意識和管理能力都相對不足。國務院發展研究中心農村經濟研究部調研組2012年7月在上海松江區、湖南湘潭市、安徽鳳臺縣等三地調查發現，三地的家庭(或大戶)農場經營者普遍處于依靠經驗種植養殖階段，從文化程度上看，初中和小學學歷占90%以上，高中以上學歷者不多。從經營者年齡上看，30歲以下的不足5%，50歲以上的將近一半。
安徽省天長市大地農業合作社聯合社是一個以種植業大戶、家庭農場等為成員的合作組織。發起人宣有林告訴記者，近年來，在利好政策引導下，當地許多種植大戶盲目擴張面積，但卻對農業風險、勞動力成本上升等估計不足，結果導致一半左右的大戶經營實際虧損，只有不到三分之一的大戶能盈利。究其原因則主要是生產技術不成熟、管理能力跟不上、市場信息不靈、農產品銷量不佳等。
部分農民合作社“有組織無合作”，質量堪憂。黑龍江省農村合作經濟經營管理總站站長李東福表示，當前一些農民創辦合作社的目的僅僅是為了套取國家補助資金。這種合作社徒有形式，成立后并沒有按合作社的章程進行運作，更沒有組織成員開展真正的農業生產經營活動，合而不作。同時，由于合作社經營中可以免除增值稅、企業所得稅、印花稅，許多企業為了合理避稅，也紛紛參與合作社。
類似現象在一些地區也比較多。記者在廣東、安徽、江西等地采訪也發現，一些龍頭企業是一家企業兩塊牌子，一塊是企業牌，旁邊一塊則是某某農業合作社牌子。
對此，中央農村工作領導小組辦公室原主任、中國扶貧基金會會長段應碧說，當前我國一些農業經濟合作組織被企業或個人主導，少了合作成分。“合作化一個最大特點就是要農民成為組織里一個權益完整的個體，但當前一個大戶或一家企業參與所謂農民合作社，并掌握主動權，農民沒有了話語權，導致合作社成為一些企業的一個經營部門或一個外殼。這種專業組織被私人化、企業化，說明我們的農業經濟合作組織十分不成熟，有組織無合作。”
基礎不牢 大戶“不大”
《經濟參考報》記者調研發現，當前我國新型農業經營主體在發展中仍存在著一些困難和難題，主要表現為土地流轉缺乏規范，“新主體”缺乏政策扶持，導致專業大戶、家庭農場等難長大；而監督管理、人才培訓不足甚至錯位等也導致一些農民合作社發育不良。
首先是土地流轉缺乏規范穩定性差，新型農業經營主體壯大缺乏基礎。記者了解到，目前雖然各地都建立了土地流轉程序、規范流轉合同文本，但在實際操作中仍存在著不規范的現象。江西高安市楊圩鎮漢塘村的種糧大戶謝任生與三個村民合伙承包了本村400多畝農田。他告訴記者，目前土地流轉期限都普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行為多。如大戶對修建灌溉設施、培肥地力等事關長期發展的項目不愿也不敢投入，使農業基礎設施薄弱的局面進一步加劇，影響了土地的產出率和農業的可持續發展。
其次，新型農業經營主體的發展也缺乏相關政策扶持，難以做大做強。記者了解到，目前，我國的種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼等農業補貼都是直接發放給農民，種糧大戶、家庭農場以及農民專業合作社等新型農業經營主體基本上拿不到或者只能拿到很少一部分。
山東省棗莊市山亭區農村經濟經營管理局局長戴金山說，國家一直在提要支持農民合作組織發展，并在土地、資金、項目、稅費等方面有一些扶持政策，但在具體操作中很多政策難落實處。“拿項目來說，國家和省里的文件都要求涉農項目向農民合作組織傾斜，但事實情況是，很多項目根本不以合作組織為申報主體，而是要以各級政府的名義申報。”
在貸款方面同樣如此。作為江西省最大的糧食種植大戶之一的江西省鄱陽縣農民高彩霞告訴記者：“我和兒子擴大經營都需要資金。我們唯一的，也是最大的有效資產就是土地，但集體土地的承包經營權不能拿來抵押貸款。”
三是監督管理缺失導致農民合作社質量參差不齊。江西省農業廳農經處處長羅青平表示，目前，在當前體制下，農業部門對合作社缺乏有效的監督制約手段，造成部分合作社發展質量不高。“按照相關規定，5張身份證就可以設立一個合作社，且登記和管理分離。工商部門只負責登記，至于合作社是否規范以及以后如何去管理，歸農業部門負責，農業部門知道有的合作社不規范，但也不能注銷他們，造成部分合作社先天不足。”
