包容性發展的基本含義是在全社會公平合理地分享經濟增長成果，這是當前及未來中長期我國經濟社會可持續發展需要解決的重大戰略問題。隨著社會經濟的發展，包容性發展已成為我國經濟社會可持續發展的重要指導方針，近年來我國在支持包容性發展上采取了一系列的政策和措施，包括一系列重大財政改革和政策措施，取得了巨大的成就，但仍然面臨許多矛盾和問題，因此，還需要抓住重點，有效解決矛盾和問題。實現包容性發展是一項長遠而艱巨的任務，要發揮財政調節功能和調動社會各方面力量，推動包容性發展，建立一個和諧、健康的社會。
包容性發展具有重要戰略意義
近年來我國理論界開始引入“包容性增長”和“包容性發展”概念，并進行了一系列有益探討。
一般認為，“包容性增長”最早由亞洲開發銀行在2007年首次提出，最基本的含義是公平合理地分享經濟增長，它涉及平等與公平的問題，包括可衡量的標準和更多的無形因素。在2012年6月出版的亞行報告《亞洲的貧困、收入差距與包容性增長》中，包容性增長被定義為“機會均等的增長”，主要政策含義包括：通過高速、有效且持續的經濟增長創造生產性就業機會和經濟機會；通過投資于人才能力建設和營造公平的競爭環境實現機會均等；改善社會保障體系，降低風險和沖擊帶來的影響，減少赤貧。因此，包容性增長旨在創造經濟機會，并使所有人都能從中受益。
世界銀行在2008年推出包容性發展的概念，當年發布的《增長報告：可持續增長和包容性發展的戰略》明確提出，“包容性發展”就是要尋求社會和經濟的協調、穩定和可持續的發展。通過一種規范穩定的制度安排，讓每個人都有自由發展的平等機會，讓更多的人享受改革和發展的成果；讓困難群體得到多方面的保護，得到政府政策和投入方面的優惠；加強中小企業和個人能力建設；在經濟增長過程中保持平衡，重視社會穩定等。
可以看出，上述關于包容性增長和包容性發展兩個概念的界定，并無實質性的差別，二者都強調平等和公平，注重經濟發展的成果涉及所有人群，注重發展和改善民生，注重提高勞動者特別是貧困人口、農村人口的收入和福利水平，注重制度創新和政策改進。
包容性發展已經超越了一般的學術探討，日益變為我們黨和政府的一種重要執政理念。在2009和2010年，胡錦濤總書記先后兩次深入闡述了這一重要思想，這是我國未來中長期經濟社會可持續發展的重要指導方針。“十二五”時期是我國實現全面建設小康社會奮斗目標的重要戰略機遇期，轉變經濟發展方式任重道遠，構建瞄向包容性發展的新發展范式勢在必行，意義重大。
實現包容性發展，需要發揮市場和政府的共同作用。世界銀行在《變革世界中的政府》報告中，通過近100多年世界各國經濟發展和政府職能的實證研究，指出不論是發達國家，還是發展中國家，現代經濟條件下政府的基本使命和任務包括：一是建立法律基礎；二是保持非扭曲性的政策環境，包括宏觀經濟的穩定；三是投資于基本的社會服務與基礎設施；四是保護承受力的階層；五是保護環境。可以看出，上述關于政府職能和作用的界定，已在相當程度上反映了追求包容性發展的客觀要求。
作為政府宏觀調控手段的公共財政對于支持和促進包容性發展必然承擔著非常重要的使命和作用。一是公共財政通過參與國民收入分配和再分配活動，綜合利用稅收、支出、補助等政策手段，優化宏觀收入分配格局，調節居民收入和財富的差異，加強對整個社會弱勢群體的支持和保護。二是公共財政通過積極推進財政體制創新，動態調整轉移支付制度和辦法，不斷完善和改進中央及地方及省以下政府間關系，可以為財力的縱向均衡和橫向均衡奠定基礎，從而有效地推進城鄉之間、區域之間的相對均衡發展，為我國的中西部地區、貧困地區及整個農村的經濟發展和基本公共服務獲取提供財力基礎。三是公共財政支持包容性發展，不僅具有直接的調節效應，而且通過資金分配、財稅政策優惠等手段，有效發揮財政的間接調節效應或引導功能，也就是引導社會民間資金、銀行資金及國外資金等向欠發達地區、向貧困地區、向“三農”傾斜，引導社會富裕階層通過捐贈、慈善等手段向社會弱勢群體給予幫助，從而使社會包容與和諧得到更好體現。
當前我國包容性發展的現狀
“十一五”以來，我國經濟持續快速發展，國家財政收支規模不斷邁上新的臺階。2011年GDP已從2005年的18.3萬億元上升到47萬億元，全國財政收入從3.16億元上升到10.37萬億元，財政支出由3.39億元上升到10.89萬億元。隨著國家財政經濟實力的提高，國家采取了一系列重大財政改革與政策措施，對于社會包容性發展與和諧社會的構建發揮了關鍵性作用。
(一)近年來出臺的主要財政政策及效果
其一，隨著針對解決“三農”問題認識的強化，政府財政支持力度也在不斷加大，公共財政覆蓋農村步伐明顯加快。一是“三農”財政政策體系不斷完善。從2006年起對農民免稅免費，從2004年起全國范圍內對農民實施生產者補貼(種糧補貼、良種補貼、農機補貼、生產資料補貼)，加強農村的水、電、路等基礎設施建設，建立健全農村基本公共服務體系、加強農村剩余勞動力轉移培訓，實施農村公共公益事業“一事一議”獎補機制等。二是“三農”財政投入增長很快。中央財政安排“三農”投入從2006年的3517.2億元增加到2011年的10498億元，6年累計投入40122億元，年均增長24%。三是財政“三農”投入的資金整合與管理不斷規范。其二，集中財力保障和改善民生，著力向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、基層和弱勢群眾傾斜，著力建立保障和改善民生的長效機制，努力讓廣大人民群眾更好地分享改革和發展成果。其三，近年來在完善分配辦法的同時，著力加大轉移支付力度。分稅制改革以后，中央財政集中的收入主要用于對地方特別是中西部地區的轉移支付。到2011年，區域間財力差距大大縮小。在轉移支付以前，如果東部地區是作為100計算的話，中部地區只有35，西部地區只有40左右，通過轉移支付以后，西部已經達到了97，中部達到76，大大改善了地區之間人均財力水平的狀況。其四，2005年開始，針對縣鄉財政困難狀況，財政部對縣鄉財政實施了“三獎一補”機制，從2010年起中央財政全面部署建立和完善縣級基本財力保障機制，當年安排獎補資金682億元，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障。2011年下達縣級基本財力保障機制獎補資金775億元，增長13.6%。2012年預算數更是超千億元，達到1075億元，增長38.7%。同時，大力支持扶貧開發，并取得了巨大成就，在國際上享有盛譽。
(二)存在的主要問題
盡管近十多年國家財政支持包容性發展取得了顯著成效。但必須看到，當前我國在經濟高速增長的同時，包容性發展和社會和諧仍面臨眾多矛盾。
1.全社會收入差距趨于擴大，分配不公問題日益嚴重。
社會總體收入分配差異。國際上通常用基尼系數來判斷收入分配公平程度，這個指數在0和1之間，數值越低，表明財富在社會成員之間的分配越均勻。國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”。一般發達國家的基尼系數在0.24到0.36之間。根據世界銀行的報告，從2000年開始，我國基尼系數已越過0.4的警戒線，并逐年上升。到2010年則達到0.54。根據聯合國開發計劃署的統計數字，中國目前占總人口20%的最貧困人口占收入或消費的份額只有4.7%，而占總人口20%的最富裕人口占收入或消費的份額高達50%。最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，這兩個數字的比在中國是10.7倍，而美國只有8.4倍，俄羅斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。另據世界銀行報告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財富，而中國當前是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富。此外，城鄉間收入差異、地區間收入差異、行業間收入差異也在不斷擴大，尤其是行業間收入差異躍居全世界之首。
2.基本公共服務供給不足，發展失衡。
近十年來，中國政府在義務教育、公共衛生與基本醫療服務、基本社會保障、公共就業服務等方面加大了供給力度。雖然我國基本公共服務均等化工作取得了一些積極進展，但由于生產力的發展水平還不高，社會建設相對滯后，中國的基本公共服務仍然面臨著水平低、欠賬多、覆蓋面不寬、投入不足、供給不均衡等突出問題。從深層看，這些問題都是由于基本公共服務方面體制機制不健全不完善造成的，具體包括：公共財政保障機制不健全，供給制度城鄉二元分割，基層公共服務資源條塊分割且布局不合理，基層政府事權財權不匹配，以及缺乏有效的評估監督機制等。這既反映了經濟社會發展不協調的矛盾，也反映了基本公共服務制度建設滯后的問題。因此，我國距離真正形成完整制度和達到均等化還有很大差距，未來的任務十分艱巨、緊迫，仍需付出極大的努力。
3.貧困問題仍然相當突出，扶貧攻堅面臨新的挑戰
隨著扶貧標準的提高，我國的貧困人口不降反增。目前有88個發展中國家有扶貧標準。1986年中國制訂了206元的貧困標準。2000年適用625元的貧困標準，2008年將1067元作為扶貧標準。2011年國家制訂了新的2300元農村扶貧標準。按照新標準，我國農村貧困人口將從2688萬人增加到1.28億人，占農村戶籍人口的13.4%。必須指出，基本公共服務供給在地區間，城鄉間以及在不同社會群體間存在的較大差距將成為我國目前反貧困的重大阻礙。
近中期促進我國包容性發展的財政政策取向與建議
實現包容性發展既是一項長遠戰略目標，也是當前社會各界關注和政府應著力解決的重大現實而緊迫的任務。根據前面理論和現實分析，近中期財政政策支持包容性發展的基本思路是：完善政策，增加投入，明確方向，抓住重點，解決突出矛盾，切實增強政策的針對性、有效性和前瞻性，逐步實現包容性發展的目標。據此提出三點政策建議：
(一)充分發揮財政調節功能，推動社會收入分配從失衡向公平邁進
縮小收入分配差距，構建公平合理的收入分配關系，是當前政府和社會各方面關注的重大現實問題，是建立和諧社會和實現包容性發展需要解決的關鍵問題。收入分配問題涉及面很廣，這里僅從財稅政策角度提出一些建議：
1.完善稅收政策。稅收政策既有收入功能，又有調節功能，其在收入分配中的調節功能和作用非常重要，這方面的改革重點：一是改革個人所得稅。我國以個人收入作為扣除標準，沒有考慮到家庭負擔，為此，應改革個人所得稅制度，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制，把居民的婚姻、家庭贍養人口、教育、養老等一些支出納入家庭單位的稅前扣除額范圍。二是運用稅收政策支持就業創業。三是加快出臺房產稅改革。房產稅的基本政策框架是：要把增量房和存量房統一納入征稅范圍，要按照適當的人均面積而不是房屋套數作為免征額，要將房產的評估值作為計稅依據，房產稅要低稅率起步，要在稅政統一前提下適當賦予地方一定的征稅自主權，要逐步使房產稅發展成為地方市縣政府的主體稅種。四是完善第三次分配的稅收政策。所謂第三次分配就是通過捐贈、慈善等方式從富裕階層中集中一定收入，用于對社會弱勢群體的支持和幫助。在這方面要認真借鑒國際經驗，制訂出臺慈善事業促進法。
2.完善財政支出政策。一是支持社會保障改革，提高財政的社保支出份額。近十年來我國的社會保障改革力度很大，其基本制度框架已經建立，長遠的目標模式是城鄉社保制度趨于統一，但近中期城鄉之間社會保障制度存在一定的差異仍是必然選擇，不過其差異水平應不斷縮小。二是全力確保教育公平。三是支持就業創業服務。
3.調整國企利潤分配格局，完善國有資本經營預算制度。近年來我國“國進民退”已成為一個既定事實，國有企業過度壟斷格局趨于強化，國家與企業分配關系明顯不合理，已成為影響收入公平分配的一個重要因素。資料表明，2009年國企實現利潤1.3萬億元，2010年國企盈利近2萬億元，同比增長37.9%，利潤上交比例應為5%—10%，但2009年的上交比例僅為6%，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股東分紅的平均比例在40%左右。在其它一些國家，國有企業上交的紅利一般為盈利的1/3至2/3，有的甚至高達盈利的80—90%。此外，國企上交的紅利目前主要在企業體系內部轉移，沒有明顯惠及民眾。2011年中央國有資本經營收入總量為800.61億元，支出769.54億元，其中723.6億元又以各種名目返回給了企業，而調入公共財政用于社會保障等支出的只有40億元，僅占國有資本經營支出的5.2%。因此，下一步，應深化改革，調整國家與企業利潤分配關系，完善國有資本經營預算制度。結合消除國有企業過度壟斷的配套改革，加大國有資本經營收益的上繳力度，可以降低企業部門收入，減少國有企業過高的壟斷利潤和特許權收入對于市場秩序的干擾；直接提高政府部門收入，集中更多的國有資本利潤，用于提高對居民的經常性轉移，更多地運用國有資本收益改進民生。
(二)創新財政體制和分配機制，促使基本公共服務均等化邁出實質性步伐
基本公共服務均等化是促進減貧的重要途徑，也是實現包容性發展的關鍵手段。近期國家已出臺了《基本公共服務均等化2011-2020》規劃，明確了基本公共服務的范圍、標準和政策，下一步關鍵是抓規劃實施，抓財政體制創新，增強公共財政保障能力。
著力調整和優化財政支出結構。有保有壓，增量調整要與存量調整同時推進。只有這樣，才能使基本公共服務具有更加切實可靠的財政基礎。繼續完善轉移支付制度。加快建立縣級基本財力保障機制。縣級基本財力保障制度是實現縣級財政從過去的“兩保”(保工資、保運轉)向今后的“三保”(保工資、保運轉、保民生)邁進，這是我國下一步省以下財政體制改革的重要內容，也是從根本上解決縣鄉基層財政困難、促進省域范圍公共產品均等化的制度創新。積極推進基本公共服務供給機制創新。建立和完善基本公共服務需求和利益表達機制。并通過一定的程序使這種需求轉變為政策決策的參考依據和行動目標。
(三)加大財政支持力度，大力推進集中連片貧困地區減貧與發展
鑒于當前中國經濟發展進入新階段，以及扶貧標準提高和扶貧人口的增加，我國下一步扶貧方式發生重大改變，即大力推進集中連片貧困地區的減貧與發展。財政政策在這方面的責任更重，需采取以下對策：
建立健全國家和社會多元化的扶貧投入機制。扶貧工作是一項社會公益事業，政府財政對解決貧困問題具有重要的制導作用。但僅靠財政單一渠道遠遠不足，必須建立國家和社會多元化的扶貧投入機制。國家的公共政策要向貧困地區傾斜。明確國家資金投入及政策扶持的重點和方向。加大連片特困地區基礎設施建設。通過提高糧食收購價格、提高重點產糧縣轉移支付份額等政策，積極支持貧困地區發展糧食生產。同時大力提高貧困地區的教育水平。構建惠及所有窮人共享式的城鄉一體化發展模式和公共政策體系。從長期來說，中國必須建立一套可以惠及脆弱群體、使之共享城鄉一體化發展成果的政策體系和發展模式，避免城市化進程中所普遍存在的貧富差距拉大、貧富群體隔閡以及緊張關系的通病。一是大力支持發展勞動密集型產業，解決大量農村勞動力在城鎮穩定就業問題。二是構建城鄉統一、平等的生產要素市場。推行“非精英化”的戶籍制度改革，使大部分的城市就業人口可以達到入戶的門檻。給予農村土地真正完整的產權，實現城鄉建設用地同地、同權、同價。保證對失地農民的公平“補償”。三是建立城鄉一體而非城鄉分割的、“碎片化”的公共服務政策體系，將城鄉居民作為一個群體，從全國層次構建覆蓋城鄉脆弱群體的生計安全網。四是建立“屬人”和“屬地”相結合、具有貧困視角的財政轉移支付制度。五是充分考慮農村留守人群對基本公共服務的需求，使財政轉移支付能夠惠及留守群體，避免將這類弱勢群體進一步邊緣化。
(作者單位：財政部財政科學研究所)