新型城鎮化號角聲響，全國各地新區建設“加碼提速”。從沿海到內陸、從工業區到城市群、從陸域經濟到海洋經濟，各具特色的新區建設如火如荼。是繼續扮演地區經濟增長“發動機”的角色，還是挑起區域經濟結構調整抓手的重任？新一波新區建設能否趟出新型城鎮化的新路經？
在赴廣東南沙新區、浙江舟山新區調研中，中國證券報記者發現，一方面，新區發展開始承載地方產業結構調整、探索新經濟發展模式的重任；另一方面，新區建設仍延續著土地擴張等傳統投資模式，面臨重復建設、粗放投資、發展節奏不協調等各種挑戰。
中國區域經濟學會秘書長陳耀認為，新型城鎮化應嘗試緊湊型使用土地資源等區域創新城市的建設模式，而非簡單平面式擴張。專家指出，新區內的“造城運動”不是城鎮化的全部，圍繞“人的城鎮化”展開戶籍、稅務和公共服務體制改革應是新型城鎮化戰略題中之義。
新區熱潮涌動 城市增長極困惑隱現
沿著舟山跨海大橋向西望去，不同噸位的輪船停靠在港口，往前是阡陌縱橫的填海新地，坡度不高的山體間鱗次櫛比布局了一批小型風電設備，四處可見正在施工的“大鐵臂”車輛。舟山，這座被稱為海洋經濟發展范本的海島之城去年7月成為“國家級新區”。
今年9月，廣州南沙升級“國家級新區”。這個“珠三角幾何中心”位于廣州以南，東臨東莞、西靠中山、南依廣州、北望香港，距離深圳寶安也不足一小時的車程，早在1990年南沙就被廣東省列為經濟開發區。
近幾年，全國各地紛紛興起新區建設的高潮，除目前批復的6個國家級新區之外，省市級新區建設項目紛紛“上馬”。隨著城鎮化建設步伐的加快，各地開始新一輪的城市開發模式探索，而以固定資產投資為基礎的新區建設被視為維持地方經濟增長的“發動機”。
舟山海洋綜合開發投資有限公司副總經理夏小軍介紹，目前舟山本島北部產業園二期工程建設面積達2.3萬畝，總投資額共78億元。舟山保稅港區總投資額共43億元，包括碼頭建設、后期攔網、倉儲設施等項目，目前保稅港到位資金已達10億元。在舟山市海洋綜合開發試驗區建設工作辦公室，舟山市發改委綜合規劃處副處長余小東向中國證券報記者展開了舟山的“發展圖卷”，首先建立舟山自由貿易園區，其次發展舟山本地臨港石化產業，最后打通整體的環杭州灣東方大通道。
實際上，以新型城鎮化為戰略主導的區域規劃近年來早已滲入各地經濟發展運行，如今新區建設的“城市化”意味更為濃烈。如舟山群島新區開發以“整島開發”作為城市規劃出發點，將城市基礎設施建設重點整體轉移至舟山本島，其當地居民及相關公共服務政策也圍繞本島開發展開。“舟山的地理優勢使其有動力也有可能完成城鄉一體的建設，同時依靠本地海洋資源發展城市優勢產業。”余小東說。
“產城融合的戰略在各地都非常流行，這會比過去純工業區的建設開發發展更有利經濟模式的探索。”國務院發展研究中心產業經濟部部長馮飛認為，目前各地新區區域規劃中的產業格局布置往往需要考慮城市化命題，“不過純粹以投資建設新城、布置產業的傳統發展思路，對于當地建設者來說，仍有很強的路徑依賴思維，這一點非常值得關注。”馮飛說。
對于本身經濟發展實力偏弱的地區而言，戴了國家級“帽子”的新區建設往往被視為當地經濟圈中的核心“坐標”，承擔區域間協調發展的經濟輻射功能，這種高定位的區域規劃無疑讓實踐中的建設者們倍感壓力。
《廣州南沙發展定位與戰略研究》顯示，用40年時間將南沙建成珠三角世界級城市群的新樞紐，在2011年至2015年“起步建設階段”，經濟總量達到1600億元，這一數字要遠超出南沙區政府提出的到2015年地區生產總值達到1000億元的目標，而去年南沙區實現GDP產值僅為571億元。
仍在等待舟山群島規劃細則出臺的余小東坦言，由于舟山區位特殊性，在基建配套的網格化布局方面，投入的成本和耗時都會很高，加上人才的缺乏，使這個“靠海吃飯”的地方發展速度并沒有預想的驚人。一方面是地方龐大的投資體量，另一方面是各方對新區建設的高定位，雙重預期往往使新區在城市戰略發展的進程中顯得“沖動有余、后勁不足”。
縱觀國家級新區建設路徑，城市開發的新區歷程注定漫長。以國家最早設立的浦東新區為例，從1992年的國務院批復設立新區開始到2005年正式設為綜合改革示范區，浦東新區形成強勁的發展模式走了整整14年。而三十年前被天津人視為“南大荒”的濱海新區直到2005年才被納入發展規劃之中。而以中西部為代表的重慶兩江新區、甘肅蘭州新區建設同樣承接此前西部開發戰略的區域規劃，才正式開啟新區的建設大幕。
各路資本搶灘 強化結構轉型驅動
如今，在國家級的“金字招牌”下，包括舟山、南沙等布局在各地的新區建設儼然成為企業搶灘進入的投資熱土，新區引領城鎮化的趨勢正在形成。
按照舟山市經濟合作與投資促進局的不完全統計，新區獲批后的一年內，舟山在各類重大經貿活動中簽訂重大項目約50個，協議投資金額超1500億元。目前，新加坡吉寶海事集團、新奧集團、殼牌（中國）集團、深圳科聚、浙江富通、中奧能源等中外企業已相繼進入舟山市招商引資的談判名單之中。
“不差錢”的資金環境同樣是南沙新區效應的真實寫照。10月31日，南沙開發區管委會與國家開發銀行簽訂戰略合作協議，國家開發銀行承諾未來5年間對新區的重大基礎設施建設提供600億元金融支持。根據戰略合作方案，國家開發銀行將從融資規劃的編制，中長期信貸支持，重點項目資本金籌措，金融產品研發創新，信貸計劃、資源、政策傾斜以及設立國開南沙新區發展基金等六方面對南沙新區開發建設提供全面的金融支持，并聯合其他金融機構以組建銀團等方式組織和引領社會資金。
值得注意的是，新區投資方向正在發生轉變，以地域特色產業為主的“結構轉型驅動”發展模式逐漸顯現。以需求結構導向來做產業布局為例，舟山大宗商品儲運中轉加工交易中心的建設正是基于本地港口資源匯聚，大宗商品交易需求上升。舟山大宗商品交易所總經理任春青介紹，目前交易所首創商品交易、公共信息、口岸通關、航運綜合、金融配套和行政審批六大服務于一體的功能定位，進而提高現貨交易效率、整合各類市場資源。自今年1月投入運營，舟山大宗商品交易所已引進近50家專業做市商、貿易商等重要客戶，截至今年6月，交易所總成交額達到540億元。
馮飛表示，目前不少地方區域建設往往涉及戰略性新興產業的布局，與傳統產業格局相比，新的產業集群方式更傾向于創新型要素集群，即以人才、創新平臺等要素實現產業集聚，進而形成產業間協調發展的經濟效益。“傳統依賴生產要素的產業集聚，無論在投資模式上，還是投資體量上都比較粗放，只關注生產能力的提高，而新的創新型要素產業集聚在這方面會有所改變。”馮飛說。
“新區建設，一方面是開展城市新區域，一方面是培育新的增長引擎，比如沿海的新區就是產業升級的領頭羊角色，在結構調整方面，南沙可以作為現代服務業發展的范本，因此需要有一定的高端和超前的產業選擇特點。”陳耀對中國證券報記者表示，新區建設要符合未來幾十年發展趨勢和國際技術浪潮，產業層次整體上要高端，產業規劃和產業選擇要體現科技創新、搶占未來產業制造點。
突破創新 推動城鎮化轉型升級
從新區歷史發展的脈絡來看，各地區域發展規劃往往是為了突破經濟發展的困局而提出的“頂層戰略”。從上世紀90年代中后期到現在，為了縮小區域差別，國家提出各個區域互補共同發展的方針，包括西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起、東部率先發展的總體戰略思路，“十一五”后東中西區域間發展格局差異已經發生變化。
如今，以新型城鎮化為驅動的第二波新區建設，則被視為輻射當地區域的實驗地帶。2011年，10個以上區域規劃先后批復，包括武漢城市群、重慶兩江新區等中西部地區。值得注意的是，相比傳統區域規劃的工業產業規劃，新近批復的產業布局規劃逐漸開始體現向高科技、醫藥生物、海洋化工、新能源等新興戰略產業轉變。
綜合開發研究院常務副院長郭萬達認為，各地新區建設方案層出不窮，都是當地經濟發展和城市發展到某個階段的結果，“浦東新區的設立，正是由于當年浦西經濟發展容量飽和、改造成本過大，需要形成新的城市功能區，發展當地經濟。”郭萬達表示，這一輪新區建設除了完成傳統的舊城保護、城市功能區建設及經濟增長等任務之外，還需要在體制改革方面尋求突破，近兩年國家級新區規劃大跨度進展原因正基于此。
不過，在新區建設火熱進行的同時，不少問題陸續浮現。武漢大學湖北中部發展問題研究中心執行副主任李光在談及建設中部城市群時提到，地方過度依賴本地資源、區域板塊發展各自為政、關鍵領域一體化難以形成等問題都會成為區域協調發展的重要障礙。
“不能讓新區建設淪為地方激進的造城運動。”面對如火如荼的新區建設和地方龐大資金的注入，接受中國證券報采訪的幾位學者均表示，現階段的新區建設，涉及工業布局、產業發展、城鄉統籌、土地利用、戶籍改革、城市管理等多方位制度的創新改革。如果缺乏創新金融、人才、公共服務等良好的新區生態環境，城鎮化轉型升級的作用就很難發揮。
實際上，以新區驅動的新型城鎮化仍需要考慮城市與人整體發展的問題。據統計，2011年中國城鎮化率的官方統計數字是51.27%，但這其中，城鎮戶籍人口占總人數的比例只有35%。除了戶籍制度的約束外，開發區選址偏離城市中心地帶，公共服務欠缺使居民和企業與新區之間造成隔離。“如果解決不好人的問題，新區建設只會吸引短期尋租者，而難以有更長遠的發展。”國家發改委對外經濟研究所研究員張燕生在剖析重慶兩江新區建設時曾作出上述判斷。
以金融環境為例，龐大的新區投資“藍圖”需要考慮投入產出的經濟效益，對于地方融資平臺而言，以土地儲備作為融資手段的運作模式仍然可能遭遇潛在的風險。據夏小軍介紹，除了舟山本島北部生產區可以依靠出售土地實現經營平衡，但未來大型的項目目前仍然只能依靠財政補助，投資成本較高。“我們盡量研究向資本市場考慮的方式進行直接融資，引起保險資金、信托計劃、企業債券等各類融資工具，減少本地金融機構新區建設的資金負擔。”夏小軍表示。
“由于新區建設中把經濟建設放在比較重要的位置，很多地方政府的新區建設過程也是土地擴張的過程，如何避免重復建設和不協調發展，依然是各級政府需要面臨的課題。”在陳耀看來，新區建設可以考慮在城鎮化模式進行突破創新，從而契合新型城鎮化低碳、綠色、生態、節能等科學理念。“比如，最近云南打造的滇中產業新區，提出在低丘緩坡地帶打造城市鮮明、配套完整的產業區，未來的新區建設在風格上會比較類似北歐山體中的城鎮風格，與自然和諧融合，屬于人居環境比較適宜的新型城鎮化模式”。