“這些債務(wù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了積極作用,形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn);也存在一些風險隱患,特別是部分償債能力較弱地區(qū)存在局部性風險。”今年的政府工作報告再次提出地方政府性債務(wù)問題,報告指出,“我們認真開展債務(wù)清理整頓和規(guī)范工作,嚴格控制增量,積極穩(wěn)妥解決債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。目前,我國政府性債務(wù)水平是可控的、安全的!
根據(jù)審計署統(tǒng)計數(shù)據(jù)推算,今年將有1.84萬億元的地方政府債務(wù)到期,其中,政府負有償還責任的債務(wù)達到1.298萬億元,政府負有擔保責任的債務(wù)為2972億元。國資委研究中心研究員胡遲預(yù)計,2011年和2012年兩年是地方債務(wù)的首輪償債高峰期,總額約4.6萬億元,而第二個還款高峰期在2016年到2018年。
在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松看來,化解地方政府債務(wù)要著眼長遠,這就必須建立地方政府債務(wù)管理長效機制。其中包括,完善的分稅制度、嚴格的政府債務(wù)約束機制、健全的政府債務(wù)風險預(yù)警機制、完善的債務(wù)管理機制等。只有多方位、全過程地對地方政府債務(wù)實施有效管理,才能實現(xiàn)標本兼治。
警惕 市縣級債務(wù)償還壓力值得關(guān)注
前不久,銀監(jiān)會召集21家全國性銀行高層負責人召開了地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作會議,提出今年對地方政府融資平臺貸款的總要求為“保在建、壓重建、控新建”,據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者了解,目前各家銀行均在進行對2011年地方政府債務(wù)的摸底,并陸續(xù)上報給監(jiān)管部門。
根據(jù)審計署去年6月發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》表明,截至2010年底,全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元,其中政府負有償還責任的債務(wù)67109.51億元,占62.62%;政府負有擔保責任的或有債務(wù)23369.74億元,占21.80%;政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元,占15.58%。直接債與地方政府綜合財力的比率,即債務(wù)率為52.25%。
“由于中國的財政收入規(guī)模每年遞增,地方政府債務(wù)應(yīng)該不是一個很大的問題。但是,需要警惕的是,一些縣級政府層面,因土地出讓金收入下降,財政收入有較大缺口,因此,要警惕局部風險!眹Y委研究中心研究員胡遲說。
公開資料顯示,2008年金融危機發(fā)生后,地方投融資平臺和地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴張,2009年、2010年中國新增銀行貸款大量流向地方政府投融資平臺,僅2009年一年,地方債務(wù)由2008年底的5.56萬億元增至9萬億元,同比增長61.92%,盡管2010年增速下滑至18.86%,但地方債務(wù)余額規(guī)模仍在不斷壯大。
高盛高華一份研究報告認為,根據(jù)上市銀行披露的數(shù)據(jù)來看,16家A股上市銀行地方融資平臺貸款占地方政府性銀行貸款35%左右,而非上市的城商行、農(nóng)商行以及國開行占比可能高達65%,這意味著,城商行、農(nóng)商行面臨的地方融資平臺貸款還款風險相對較大,尤其是市、縣級的平臺債務(wù)狀況值得關(guān)注。
高盛高華報告還指出,地方融資平臺貸款占GDP的比重自2009年起走低,且2011年上半年以來,銀監(jiān)會進行的平臺貸重組在控制現(xiàn)有貸款水平和新增貸款方面取得了一定的成功。不過,在當前房地產(chǎn)市場調(diào)控的環(huán)境下,平臺貸的主要長期風險在于,很多地方政府仍缺乏財政自律而且進一步融資的沖動較強。
應(yīng)對 地方政府性債務(wù)加速整改
“事實上,形成地方政府債務(wù)風險的原因包括:財力與支出責任不匹配,地方政府財政收不抵支;舉債權(quán)利與償債責任時空分離,形成債務(wù)內(nèi)在擴張機制;地方政府性債務(wù)監(jiān)管乏力,債務(wù)規(guī)模難以合理控制!比珖䥇f(xié)委員、云南大學發(fā)展研究院院長楊先明表示。
全國政協(xié)委員歐成中分析稱,“地方政府融資平臺公司的資本金來源主要依靠劃撥土地、股權(quán)、國債、規(guī)劃收入等,企業(yè)注冊資本金比例很小,實收資本中現(xiàn)金和可變現(xiàn)資產(chǎn)也不多,融資渠道主要是向銀行貸款!
據(jù)了解,當前地方政府大部分項目采用的是城投模式,即注冊一個公司放很少的錢進去,然后到銀行貸款。“這個模式的脆弱之處在于,它是寄期望于土地實現(xiàn)預(yù)期價值支持還貸。當前,房地產(chǎn)市場調(diào)控效果已經(jīng)顯現(xiàn),土地流拍接踵而來,一旦地價下跌,風險必將依次到來。”歐成中指出。
出于對地方政府融資平臺的顧慮,尤其是在地方融資平臺還款高峰期到來之際,一些國際評級機構(gòu)紛紛下調(diào)中國銀行業(yè)評價。對此,銀監(jiān)會不斷對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行風險提示,通過推動地方政府還貸、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換、平臺公司再融資等措施,有效落實到期債務(wù)還款來源,并按月上報貸款到期及償還情況。
從監(jiān)管部門統(tǒng)計的最新數(shù)據(jù)來看,截至2011年9月末,全國共有地方政府融資平臺10468家,平臺貸款余額9.1萬億元;且未來三年總體有35%即3.2萬億的平臺貸款集中到期。但是值得一提的是,已退出平臺、納入一般公司類貸款管理的有1974家,貸款余額2.9萬億元;另外,仍按平臺貸款管理的為8494家,貸款余額6.2萬億元。并且,截至2011年11月末,平臺貸款抵質(zhì)押擔保整改率達65%。
銀監(jiān)會主席助理閻慶民在接受記者采訪時表示,“今年,銀監(jiān)會將有效防范地方融資平臺貸款風險,積極穩(wěn)妥解決在建項目后續(xù)融資問題。對于自身現(xiàn)金流不能夠100%覆蓋貸款本息的,如工程項目不宜吸引社會資金投資,各銀行要在不增加新貸的前提下,量化還款數(shù)額,納入財政預(yù)算,分期清收貸款!
機制 政府債務(wù)應(yīng)變“分權(quán)”管理為“集權(quán)”管理
在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松看來,化解地方政府債務(wù)要著眼長遠,這就必須建立地方政府債務(wù)管理長效機制。這包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務(wù)約束機制、健全的政府債務(wù)風險預(yù)警機制、完善的債務(wù)管理機制等。只有多方位、全過程地對地方政府債務(wù)實施有效管理,才能力求實現(xiàn)標本兼治。
他認為,地方政府應(yīng)設(shè)立債務(wù)管理委員會,并將所有政府債務(wù),包括直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)等,一律納入政府財政部門統(tǒng)一管理,由各級財政部門按照國家規(guī)定的統(tǒng)一口徑具體負責政府債務(wù)的統(tǒng)計、舉債的審查控制、債務(wù)資金的使用和償還等全過程的管理和監(jiān)控,變政府債務(wù)的“分權(quán)”管理為“集權(quán)”管理,把政府債務(wù)全面置于各級政府完全能夠控制的“籠子”里。
而在金融機構(gòu)的實際操作層面,有業(yè)內(nèi)專家認為,對地方融資平臺公司增信可以通過許多變通的操作方法來實現(xiàn),比如增加擔保,分紅承諾,股權(quán)出讓等;而在解決當前地方政府債務(wù)問題上,通過債券市場進行陽光融資也是一個重要途徑。
根據(jù)政府工作報告,今年擬安排財政赤字8000億元,赤字率下降到1.5%左右,其中中央財政赤字5500億元,代發(fā)地方債2500億元。據(jù)了解,2009年至2011年的三年間,每年發(fā)行地方政府債券為2000億元。前兩年全部由財政部代理發(fā)行,而2011年第四季度,上海、深圳、浙江和廣東四省市率先試點自行發(fā)債,合計發(fā)行229億元。
全國政協(xié)委員、財政部財政科學研究所所長賈康對記者表示,“必須在制度創(chuàng)新中以規(guī)范的陽光融資,替代、置換融資平臺等隱性負債機制。”賈康認為,在財稅制度方面,我國省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形,矛盾積累使地方隱性負債愈演愈烈,深化省以下分稅制改革迫在眉睫,化解地方債癥結(jié),勢必回到財稅配套改革如何深化的命題上。
“在面臨2012年首個還款高峰期時,要依法管理地方融資平臺,使地方政府債務(wù)完全可控;地方政府應(yīng)通過壓縮財政支出、盤活國有資產(chǎn)存量、優(yōu)化還款方式等途徑化解到期債務(wù)。”全國人大代表辜勝阻分析稱。
此外,還有銀行業(yè)人士建議,可以嘗試資產(chǎn)證券化和增加金融產(chǎn)品創(chuàng)新化解地方債務(wù)風險。建設(shè)銀行金融市場部總經(jīng)理谷裕表示,“降低平臺的負債率,債券市場能發(fā)揮重要作用。解決地方融資平臺問題首先要實現(xiàn)政企分開,提高平臺資產(chǎn)負債的透明度,這樣平臺就能作為一個獨立的發(fā)行體進入債券市場,靠自身實力發(fā)債。此外,可以將相對成熟的政府融資平臺項目進行資產(chǎn)證券化,發(fā)行資產(chǎn)支持債券,將其從資產(chǎn)負債表上剝離出去,有效降低負債水平。這樣一來,就能集中資源開發(fā)未成熟的項目,實現(xiàn)良性循環(huán)!