城鎮居民社會養老保險開始試點、擴面征繳成果擴大、企業養老金“八連漲”……2011年我國養老保險取得了明顯進展。然而值得注意的是，與國際上由基本養老保險、企業年金和個人儲蓄性養老保險組成“三條腿板凳”結構的養老保險體系不同，我國企業年金和個人儲蓄性養老保險在整個養老保障體系中的作用仍顯薄弱，而另外“一條腿”社會基本養老保障體系也正面臨著收支缺口持續增大的挑戰。
對此，接受《經濟參考報》記者采訪的一些代表委員表示，在人口老齡化不斷加深的情況下，建立并完善多層次的養老保障體系迫在眉睫，只有盡早規劃，提前積累，才能緩解老齡化壓力、增強養老金的可持續水平。
短板 企業年金和個人商業養老保險仍然薄弱
2011年我國基本養老保險的擴面征繳取得較大進展。截至2011年底，城鎮職工基本養老保險參保人數達到2.84億人，全國月人均養老金1531元。
2009年開始的新型農村社會養老保險試點和2011年啟動的城鎮居民社會養老保險試點也在繼續推進中，截至2011年底，新農保和城居保兩項社會保險國家直接部署的試點地區已經達到全國60%以上，全國國家試點地區參加新農保和城鎮居民養老保險人數達到3億多人。
在保險資金積累方面，13個開展部分做實養老保險個人賬戶試點的省(市、自治區)，做實的個人賬戶資金達到2700多億。去年年底養老保險累計結余1.92萬億元。
然而，與基本養老保險制度的鋪開速度相比，受制于稅收政策模糊和優惠幅度有限，作為我國城鎮職工養老保險體系“第二支柱”的企業年金計劃依然步伐緩慢。數據顯示，截至2010年末，全國有3.71萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數為1335萬人，年末企業年金基金累計結存2809億元。粗略計算，建立年金計劃的企業數僅占當時企業總數的0.31%，參加企業年金計劃的職工人數僅占參加城鎮職工基本養老保險人數的5.19%，占就業總人數的1.51%。累計結存的企業年金基金也只相當于同期兩市市值的1.06%，相當于GDP的0.71%。
全國政協委員、招商銀行行長馬蔚華表示，目前企業年金在基金積累規模、覆蓋率和替代率等方面都非常低，嚴重滯后于我國人口和經濟發展的速度，與OECD(經合組織)成員企業年金平均發展水平相去甚遠。
不僅如此，在公眾對保險保障的認知度較低的情況下，個人儲蓄性商業養老保險對基本養老保障的支持也顯得力不從心。根據中國保監會及國家統計局的數據，截至2010年末，相對于發達國家12%的壽險深度及1500美元左右的壽險密度，中國的壽險深度僅為2.67%，壽險密度僅為794元人民幣。
挑戰 社會基本養老保險收支缺口增大
從以上數據不難看出，無論從基金規模還是參保人數看，基本養老保險、企業年金、個人商業養老保險共同構成“三條腿板凳”的養老保障制度框架并未形成。而作為目前唯一真正起到“支柱”作用的基本養老保障體系，也正面臨著收支缺口持續增大和我國人口老齡化現狀對其形成的巨大挑戰。
目前我國城鎮職工基本養老保險施行的是上世紀90年代確立的“統賬結合”制度，基本養老保險由社會統籌和個人賬戶兩部分組成。社會統籌由單位負擔繳費，目前為單位職工工資總額的20%，個人賬戶則由職工個人繳費，為個人工資的8%，其產權屬于個人所有，原則上不能調劑借用，個人賬戶實行的是長期封閉積累、產權個人所有的“完全積累”制。
然而，我國的社保制度起步較晚，而且在“統賬結合”的制度確立前沒有積累，隨著老齡化程度不斷加深，各省區統籌賬戶每年都有巨大的支付壓力，多數地區不得不挪用個人賬戶的資金，由此形成規模龐大的“空賬”，目前這一數字據估算約有1.4萬億元。
為解決“空賬”可能帶來的養老金支付壓力，中國在2000年開始了“做實”個人賬戶試點，但對個人繳費賬戶做實，現在養老金收支就有缺口。根據人力資源和社會保障部的統計，2010年若剔除1954億元的財政補貼，企業部門基本養老保險基金當期征繳收入收不抵支的省份共有15個，缺口高達679億元。
社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，隨著養老保險擴面征繳不斷推進，個人賬戶“空賬”黑洞也將以更快的速度擴大。此外，以接近10%的平均漲幅連續8年調整企業退休人員基本養老水平，更使得許多地區籌集的養老金連按時給付都非常困難，已經到了難以離開財政補貼的程度。
除了收支缺口增大外，養老金制度還存在著收益率低的痼疾。根據相關規定，目前社會保險基金結余只有存銀行和買國債兩種投資渠道，據鄭秉文測算，2000年至2008年全國社會保險基金總的收益率可能不足2%，以通貨膨脹率為5.6%計，2011年損失接近1000億元，面臨巨大的貶值風險。
全國政協委員、國務院發展研究中心研究員張小濟在接受《經濟參考報》記者采訪時指出，到“十二五”末，我國老齡人口將達到2.21億，老年人口比重將達到16%。隨著人口老齡化進程加速，這種基本養老保險“一柱獨撐”的局面將給政府造成越來越大的支付負擔和管理壓力，甚至可能出現難以滿足龐大養老金支付缺口的問題。
另一方面，養老保險從制度全覆蓋到實際全覆蓋也仍有很長的路要走。張小濟認為，養老保險覆蓋范圍擴大面臨諸多困難，大量的非公有制經濟組織從業人員，靈活就業人員，農民工和被征地農民仍游離在制度之外。繳費與待遇之間關聯性差，各類養老保險之間缺乏健全的轉移接續制度也仍然在抑制著這部分人員的參保積極性。
不僅如此，即便對于已納入到社會保障體系中的人來說，過度依賴于基本養老保險可能導致退休后待遇水平低下也是值得注意的問題。
根據國際經驗，養老金替代率(勞動者退休時養老金領取水平與退休前工資收入水平的比率)達到60%至70%才可維持基本生活水平，如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。而據業內人士測算，以北京為例，對月收入超過5000的人群來說，按照目前的支付規則，退休時的基本養老金替代率水平大概為18%至26%。全國范圍內看，隨著經濟社會的發展，基本養老保險替代率連續6年下降，目前已降至50%以下。
應對 完善多層次養老保險體系迫在眉睫
接受記者采訪的一些代表委員表示，在人口老齡化不斷加深的情況下，必須正視過度依賴基本養老保險帶來的風險，完善多層次養老保障體系迫在眉睫。
全國政協委員步正發表示，社會發展到一定階段，養老只靠國家太片面，只靠個人太單薄。因此，發展多層次養老保障體系，要明確國家、企業和個人三方責任的合理分擔，這也是建立完善的養老保障體系的發展趨勢。
事實上，我國也較早意識到了企業年金和商業養老保險在養老保障方面的作用，并實施了一些相關優惠政策，但激勵效果并不明顯。而企業年金個人繳費部分和上海個人稅遞延型養老險政策的稅收優惠政策盡管經過反復論證，仍多年難產。
對此，馬蔚華認為，要完善多層次養老保障體系、必須通過加大企業年金稅收優惠力度，特別是明確其中個人繳費部分的稅收優惠政策，擴大企業年金市場規模，形成“中間大兩頭小”(基本養老金和個人養老金比例小，企業年金占比大)的養老金保障穩定結構。他建議，由稅務部門牽頭，組織研究、規劃企業年金個人繳費部分所得稅延期支付的稅收體系，為出臺企業年金個人延期納稅的法律規定做好準備。
關于個人稅收遞延型養老保險的試點，一直是“但聞樓梯響，不見人下來”。對此，全國人大代表、山東保監局局長任建國在《關于統籌協調發展商業保險與社會保險的建議》中表示，建議推進社會保險與商業保險統籌協調發展，加快個人稅收遞延型養老保險的試點，力爭早日全面推廣，“使個人養老保險成為與基本養老保險、企業年金相并列的養老保障體系三大支柱之一”。
任建國還建議，要加強社會保險與商業保險統籌發展的頂層設計。他指出，目前商業保險在社會保障體系中的具體定位、作用和范圍并不清晰，參與社會保障體系建設的途徑和方式不夠明確。對商業保險機構提供補充保障和經辦社會保險缺乏具體的制度安排。
此外，全國政協委員、中國人民保險集團公司總裁吳焰提交的《關于加快推進個人稅收遞延型養老保險試點的提案》中指出，我國目前已經基本具備開展個人稅收遞延型養老保險試點的條件，建議由財政部、保監會、稅務總局和有關地方政府加強協商協作，加快完善并出臺最終試點方案，實質性啟動相關試點工作。
吳焰在接受記者采訪時表示，造成我國企業年金發展緩慢的原因有很多，但稅收優惠力度不足，尤其是缺乏相關激勵措施是最主要的原因之一。“現在可能這方面有些政策，還不夠配套不夠完善，今后還應該在這方面有所改善。”他說。