經過“十一五”的試點實踐，排污權交易已獲得從中央到地方的重視，全國近20個省市已經開展或是準備涉足；國務院印發的《國家環境保護“十二五”規劃》明確指出，要健全排污權有償取得和使用制度，發展排污權交易市場。政策信號已經非常明確，排污權有償使用和交易工作將成為“十二五”總量控制思路下，重要的環境經濟政策探索領域。
　　但從各地試點情況看，排污權市場交易仍未有大規模開展。原因何在？真正的市場交易少，成交價格未體現價值……很多人認為這是排污權交易在中國水土不服、尚無成熟條件開展的表現。對此，清華大學環境管理與政策研究所所長常杪指出，在現階段，成交量多少、價格高低不是衡量這項工作是否有意義的標準，我們要關注的是其對環境管理手段的豐富，對環保工作的推動與提升。

　　指標從何而來？如何交易？

　　總量審批前置成為排污權有償使用和交易的前提和基礎。新項目不光要符合產業政策，還要在地區總量控制和5年度減排任務的考慮下，獲得相關的污染物排放指標

　　嘉興某大型化工廠最近打算新上項目，企業負責人告訴記者，項目需要的二氧化硫指標一部分是企業鍋爐更新換代和上脫硫設施獲得的減排指標，還有一部分排污指標需要購買，正在和嘉興市排污權交易中心溝通。不單在浙江，在很多排污權交易試點省市，總量前置審批成為重要的項目準入手段，新上項目買指標成為開展排污權交易最主要的形式。
　　以企業為主體的減排、交易，使美國減排二氧化硫節省了超過一半的成本，符合政策設計的預期。而我國試點省市對排污權交易的“熱情”最初都與環境管理的需求變化緊密聯系。“我們探索排污權有償使用和交易制度，是適應我國總量控制、減排的環境管理需要。具體地說，就是在總量控制制度下，探索新上項目環境準入的市場化手段，而并非單純的降低治污成本考慮。”浙江省環保廳總量處李鋒博士說。
　　據介紹，2007年開始，隨著減排進入攻堅階段，浙江一些地區發現在總量控制制度下，主要污染物排放的增量如何控制、新上項目的指標從哪兒獲得，成為亟待解決的問題，而在新老項目之間開展排污權交易是個值得嘗試的思路。在隨后的摸索過程中，不少地區發現，這項工作對于減排責任分擔、環境管理水平提高，都會產生積極影響，試點逐步擴大。
　　在浙江、江蘇、重慶……各地試點中，總量審批前置成為排污權有償使用和交易的前提和基礎。一個新項目，單單符合產業政策還不夠，還要在地區總量控制和5年度減排任務的考慮下，獲得相關的污染物排放指標。這就是當前排污權交易需求的最主要來源，以前是化學需氧量、二氧化硫，將來將包括氨氮、氮氧化物甚至更多指標。
　　那指標從何而來？如何交易？各地的方式并不盡相同，但都主要來自于當地實施公共或企業減排工程后、落后產能關停并轉后騰出的指標，以及政府在考慮總量和規劃期內減排任務后預留的指標。如常杪參與設計的河北唐山排污權交易制度，其特點在于地方政府引導，充當“中介”。“新上項目需要指標，關停淘汰落后產能又騰出指標，當地政府從中拉線，促成交易。這不是企業間的主動交易，也不是完全常規的市場行為。但也取得了一定成效。”
　　在諸暨、嘉興等地，企業要上項目，首先得去“找”主要污染物的排放指標，排放量大且效益不高的項目不再獲得青睞。諸暨環保局有關負責人向記者舉了個例子，當地有個絲襪廠需新上印染項目，環保局的建議是，水污染物排放指標非常緊張，最好不要自行建設，可以考慮收購同類項目。“指標要向清潔、高效的產業傾斜，對傳統產業要有總量考量，不是想上就能上的。”
　　此舉被地方認為是環保參與宏觀決策的重要手段。這也是環境保護“十二五”規劃的要求，提出要完善綜合決策機制，把主要污染物總量控制要求、環境容量等作為區域和產業發展的決策依據。
　　對此，常杪指出，地區間發展水平不同，對排污權交易的認識、需求不盡相同。相對來講，發達地區出于結構調整的需求，有需求、有條件對新上項目“挑三揀四”，當地的排放指標價值也更高；而在傳統產業大省，減排壓力比較大，也需要市場化的調劑手段，鼓勵減排潛力大的行業和企業加大治污力度，促進排污指標的流通、實現環境資源的優化配置。“怎樣讓地區經濟增量和環境容量達到和諧平衡，事實上只靠行政手段是很難推動的，監管壓力非常大。排污權交易作為看不見的手，會起到很多潛移默化的功效。這點要獲得地方政府的普遍理解還需要一個過程。”

　　市場交易為何這么少？

　　惜售是普遍心理，圍繞污染物指標增量交易，交易空間確實非常有限

　　“賣方需要政府動員溝通才愿出售、交易所掛牌的是政府收儲的淘汰落后產能排污權……”真正的市場交易少，企業買賣少，曾經讓媒體和不少專家質疑排污權交易制度在中國的生命力。在記者采訪過程中，有地方環保部門稱，真正的市場活躍需要相當長時間，需要各項政策制度的完善。
　　在市場經濟條件下，有買就有賣。當前，在總量控制的前提下，地方經濟發展對排放指標的需求一直很旺盛，問題在于排污指標供給面臨嚴重不足，這被認為是市場冷清的主要原因。“地方政府手中的預留指標嚴格意義上只支持重大的民生項目，關停并轉騰出的指標也很有限。”李鋒表示，指標不足的情況已經較為嚴重。
　　“我們減排下來的空間，自己發展都不夠，怎么會愿意賣出去？”嘉興當地一家大型化工企業負責人在座談時這樣表示。企業對排污指標的“惜售”心理事實上反映了其對總量控制下排污指標稀缺性的認同。而在李鋒看來，無償或低成本占有排污指標才是根本原因。“在當前排污許可、有償使用等制度不完善的情況下，企業可以低成本甚至無償占有排污權指標，賣出意愿并不高。”
　　在唐山、重慶，為了促進供給活躍，地方環保部門為企業實施減排獲得的指標規定了“保質期”，過期不賣掉就作廢。此舉一定程度上讓當地的排污權交易呈現較為活躍的態勢。但這也并非根本之道，重慶已經出現了成交次數多、總量少的尷尬。
　　記者調查發現，無論是政府主導還是市場行為，目前我國的排污權交易涉及的都是解決污染物增量與區域總量的關系，交易空間自然有限。而5年規劃期內，各地動輒幾萬、幾十萬噸的大量減排指標還都沒有進入市場。
　　“企業成為減排的主體，促進企業間的自由交易一直是我們工作的目標。”李鋒說，排污權交易最終是要服務于減排以及區域環境質量改善。“未來，我們還是想探索在排污許可、初始分配、有償使用的基礎上，將減排任務科學合理地分解，落實到企業，形成類似國際上二氧化碳減排那種共同但有區別的責任和相關的交易體系。”

　　為何必須有償使用？

　　排污權有償使用、環保成本的倒逼有助于提高企業減排治污、轉型調整的積極性，在未來的競爭中可以占據有利位置

　　在開展交易前，要不要開展排污權的初始分配、有償使用，費用標準是什么，這仍然是集中爭議的話題之一，國內試點省市也曾經做出了不同的選擇。但從目前情況看，當初選擇“繞道”的不少地區，如今也在不同程度地進行著“補課”。對此，李鋒表示，沒有有償使用制度，意味著現有企業可以不付成本地占有排污指標，既不公平也客觀上促使他不愿意賣出指標。
　　記者了解到，江蘇省對試點區域內符合相關標準的化學需氧量排放企業統一實施排污權有償使用，正在考慮擴大征收范圍和增加指標；浙江省則對大型燃煤電廠要求二氧化硫排污權有償使用，參加排污交易的企業必須實施有償使用。現在還有優惠，將來價格更高。因此大企業還是比較積極的。”李鋒說。
　　在金融危機、市場低迷、人工成本高的情況下，環境成本是否會進一步增加企業壓力？局地實施有償使用，是否會削弱當地企業的競爭力？對此，李鋒表示，如果只是在局地實行，那么在短期內會對當地企業有利潤方面的影響。但從長遠看，排污有償使用、環保成本的倒逼有助于提高企業減排治污的積極性，提升工藝水平及產品的層次。“提早轉型可以讓企業在未來的競爭中占據有利位置。”

　　多高的價格才合適？

　　價格應促進減排和產業結構調整，排放指標應從落后企業向先進企業轉移

　　對于很多加工型企業，利潤低、壓力大，排污權有償使用是否是“雪上加霜”，對此，李鋒直言不諱:“在環境成本沒有內部化的情況下，很多企業是靠人力資源和低成本占用環境資源賺錢。這些微利在環保部門眼里是很刺眼的利潤，已經越來越不受到歡迎。環境資源應該被更加合理高效地使用。排放指標應從落后企業向先進企業轉移。”
　　通過有償使用推動環境成本內部化，那多高的價格才是合適的？僅僅覆蓋治污成本就夠了嗎？“現在各地普遍是參考當地治污成本制定有償使用價格，但一般都采用低價起步，比如第一年買打三折，第三年買五折，之后就全款購買。”李鋒表示，有償使用價格最終有兩個評判標準，首先是要促進減排，其次是促進產業結構調整。他認為，如果能促使每年有3％~5％的企業轉型調整，這個成本就是合適的。但這兩個指標目前可能很難量化，需要在實踐中不斷摸索。
　　“即使將來1噸COD要二十萬甚至更多，要發展就得買。但可能就要生產高附加值、低污染的產品，去消化這個成本。”嘉興當地企業的負責人表示。

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怎么和環境管理互動？

彼此相互磨合，互相促進，共同進步

　　“在試點地區，不能無償占用環境容量、公共資源的理念正在得到企業和政府的認知、理解和接受。以前光靠說教沒有用，非得有機制、有平臺，真刀真槍演練一番。”在采訪中，常杪強調，盡管排污權交易還有很多法規、政策機制的問題有待解決，但目前不應只看到條件不成熟和基礎不牢靠，更要看到這項工作對環境管理工作的推動作用。“我認為，現在有幾筆交易并不是最重要的，不是評價成功與否的惟一標準，要重視其與環境管理互動的過程。”
　　“對排污權交易這項制度的摸索過程，也是環境管理不斷成熟的過程，他們彼此之間相互磨合，互相促進。”常杪說，排污權交易和地方環境管理的精細化程度密切相關，如果還是粗放傳統的環境管理模式，試點不可能有成效。
　　“初始分配、有償使用、交易涉及的工作非常龐雜，價格測算，臺賬的建立和管理，監測監督的軟硬件配套，人員的配置培訓……對環境管理的精細化、規范化和監管水平是有相當高要求的。要做試點，就先得將這些以前沒做過或者做得不完善的工作做扎實、做好，一次嘗試就是一次顯著提升地方環境管理水平的機會。”她看重的是圍繞排污權交易試點，地方在環境管理精細化、科學化等方面得到的提升。
　　圍繞排污權交易試點，常杪提醒說，目前最值得關注的問題是，排污權交易作為經濟手段，和總量控制行政手段還沒有很好地結合起來。“現在往往是行政命令在前，經濟手段較為滯后。而行政性命令由于缺乏變化性，在某些情況下有可能是不科學不合理的，容易一刀切。”
　　她分析說，比如企業如果都必須按照要求上治污設施，完成了削減任務，它們再進行排污權交易，積極性可能就不太大，相關交易市場規模就受到一定擠壓，利用市場優化配置環境資源的效用也會打折扣。
　　這點也得到業內不少專家的認同。在火電行業，脫硫設施經過“十一五”的“大干快上”，當前二氧化硫的交易空間已經受到相當擠壓。常杪指出，在國家總量控制和減排過程中，行政性手段和經濟手段如何相輔相成，急需在實踐中摸索。現在兩者還不是特別合拍。“當前處在經濟、行政手段的磨合期，我相信，這是暫時的，隨著總量控制工作的擴展深入，一定會實現更優的結合狀態。”