江蘇省江陰市華士鎮(zhèn)中心地帶，中國華西第一村328米共61層的龍希國際大酒店，是合法的么？
這個尖銳的問題，被一些學者提出來。
根據(jù)目前的《土地管理法》，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民宅基地或相關公益事業(yè)可以申請使用集體土地外，“任何單位和個人進行建設，需要使用土
地的，必須依法申請使用國有土地”，即實行“招拍掛”的土地出讓制度。
這意味著，使用了集體土地搞建設的上述酒店，需要證明該店是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或公益事業(yè)。而顯然，前者并非很容易證明，后者則根本不成立。“類似的很多農(nóng)村地區(qū)酒店，由于涉及外來投資或外來人士經(jīng)營，很多都存在非法建筑的嫌疑。”中國社科院一位不愿具名的權(quán)威研究者稱。
不過華西村村民也許不必太擔心。記者獲悉，目前國家已經(jīng)著手《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》的修改。其中可能的修改內(nèi)容是：農(nóng)村集體土地有望和國有土地一樣，實現(xiàn)“招拍掛”上市，同地同價同權(quán)，使得農(nóng)民獲得較高的補償收益。
11月19日，國土部副部長、中國土地學會理事長王世元，在2011年中國土地學會學術年會上也透露了農(nóng)地入市的相關風聲。
中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌對本報指出，農(nóng)村土地有條件上市，在一定意義上為城市人到農(nóng)村買房創(chuàng)造了可能，但需要具體實施政策，“目前的政策似乎有小產(chǎn)權(quán)房合法化之意，但創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場難度太大，喊了這么多年沒動作，下一步就看有無具體政策了。”
采訪中專家也指出，農(nóng)地股份制改革即使推出，也需要慎重，以防止和城市類似的房地產(chǎn)開發(fā)一窩蜂涌向農(nóng)村。
農(nóng)地入市進程
記者致電和王參加同個年會的人士了解到，不少專家均認為目前農(nóng)村土地政策可能要邁出比較重大的步伐，其中將涉及到農(nóng)村土地上市的合法化。
一位主持上述土地年會“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革”分會的人士指出，新提法意味著將來農(nóng)村集體土地很可能可以直接上市出讓進行項目建設，而不用通過本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行；即在不改變土地用途的情況下，農(nóng)村集體土地可以直接轉(zhuǎn)讓給鄉(xiāng)村之外的企業(yè)從事經(jīng)營生產(chǎn)。
“這個重大的改變，將使得集體土地可以和國有土地以同等區(qū)域相同的價格來拍賣，其主要收益將歸集體和農(nóng)民所有。”這位人士說。
據(jù)了解，04年8月底通過的《土地管理法》規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。
中國社會科學院農(nóng)村所研究員李國祥解釋稱，過去農(nóng)村土地從事建設，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用外，都需要轉(zhuǎn)為國有建設用地。而若未來農(nóng)村土地直接上市，意味著過去的土地法和農(nóng)村土地承包法，都需要修改。
而這樣的修訂也最難。
李介紹，08年十七屆三中全會，以及目前的“十二五”規(guī)劃，盡管都提出了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，以及農(nóng)村土地可以和國有土地同等上市的相關情況，但迄今國土法仍在修改之中，除局部試點外，農(nóng)地入市暫無最新法律依據(jù)。
“因為農(nóng)村集體土地直接上市，導致地方政府賣地收入大降，而村集體和農(nóng)民將會大大受益，這樣地方政府難免抵觸。而農(nóng)村土地既然可以上市，則土地承包法中應該對土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓等具體做法，給以明確界定。”
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂也直陳，一旦未來《土地管理法》確定集體土地和國有土地一起上市，會使得地方土地收入幾乎為零。廖稱，土地管理法的修改，很可能規(guī)定切一部分地方收入給國家。
股份化探索
在當日會上，王世元表態(tài)，國土部門將鼓勵有條件的地方進行農(nóng)村土地股份制改革。
具體的做法是，成立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織、股份合作社或股份公司等，使農(nóng)民對集體資產(chǎn)享有充分的股權(quán)，通過完善和強化土地用益物權(quán)，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)實現(xiàn)最大化。
目前一些地方在進行土地經(jīng)營權(quán)的股份制改造。比較成功的是廣東省佛山市南海區(qū)的做法，以行政村為單位，丈量土地、清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估，然后量化凈資產(chǎn)，給符合條件的當?shù)卮迕衽渲霉蓹?quán)；在此基礎上召開股東或股東代表大會，再掛牌成立股份合作經(jīng)濟組織并開展實質(zhì)性運作。
而有論者認為，上述試驗是在規(guī)避土地管理法的“雷區(qū)”，該法提出只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才可以使用集體建設用地；而上述股份制組織，通常以成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義建設廠房，然后出租給各類企業(yè)，以獲取租金等收益。
西南大學一位土地專家直言，南海實際上繞了一個圈子，即村集體圈地蓋廠房再出租，解決了建設用地需要先改變?yōu)閲型恋匦再|(zhì)的風險；但若未來農(nóng)村土地可直接上市，村集體無需再繞圈子。
而南海“土地入股、出租給外地企業(yè)使用”的模式，廖洪樂稱：可能是未來中國類似改革的方向，但需要增補修訂法律。
比如土地法的修訂中，就應明確規(guī)定國家不能以公益用地名義，強制征收農(nóng)地，“國家仍應以市場價介入，以避免土地收益沖突的發(fā)生。”他說。
而一旦規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的模式后，相關對農(nóng)民的補償標準也將細化，記者了解到，隨著農(nóng)村集體土地可能上市，農(nóng)民的補償標準也將比過去有所修改，“各項補償費的總和，可能要超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。
“小產(chǎn)權(quán)房”合法化？
一旦農(nóng)村集體土地和國有土地可以同等條件下轉(zhuǎn)讓，小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題隨之浮出水面。
中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌直陳，農(nóng)村集體土地蓋的房子，在本村的農(nóng)村戶籍人員之間流轉(zhuǎn)買賣，是合法的；但目前并不允許城市居民購買；相反城市國有土地建房，允許農(nóng)村居民購買。這就出現(xiàn)城鄉(xiāng)土地兩個市場割裂的情況。
有說法是，全國城市的“小產(chǎn)權(quán)房”平均占到30%左右，一些城市“小產(chǎn)權(quán)”甚至接近40%左右。
下一步，中國社會科學院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所研究員李國祥稱，改革方向是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，農(nóng)村集體土地蓋的房屋能對外（包括城市居民）銷售，即小產(chǎn)權(quán)房合法化是大勢所趨，“實際上十七屆三中全會，以及目前國土部提出集體土地與國有土地享有平等權(quán)益，就說明小產(chǎn)權(quán)房遲早要合法”。
國土資源部地籍管理司司長朱留華在11月初稱，力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。而這一度被看作小產(chǎn)權(quán)房可能合法化的前提。
“小產(chǎn)權(quán)房變成大產(chǎn)權(quán)房（國有土地商品房），這部分的口子并沒有開。盡管十七屆三中全會，以及更早的中央十六屆的全會都有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的共識，但法律層面并無下文。”
參與國土部門小產(chǎn)權(quán)房改革論證的相關人士也認為，目前國土系統(tǒng)內(nèi)部的傾向是，在城市規(guī)劃以內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房不允許合法，城市規(guī)劃以外的小產(chǎn)權(quán)房可以合法，“學界是希望所有的小產(chǎn)權(quán)房合法，但要做到這一點難度很大。仍需等待國土部具體政策條文，才有可能說明小產(chǎn)權(quán)房可以對城市人開放。”
顯然相關的改革還需通盤考慮。
扎根農(nóng)村十年調(diào)研的華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰就直言，他很不支持大規(guī)模、激進的土地流轉(zhuǎn)。他認為目前鼓吹爭取更多土地權(quán)益的多是已經(jīng)進入城市生活土地閑置的人，而并非還依賴土地生存的人，而考慮到城鄉(xiāng)二元的現(xiàn)實國情，在現(xiàn)階段維持土地制度的穩(wěn)定性有其必要性。數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國失地農(nóng)民約4千萬。
