隨著環保意識的逐漸深入，國人對“項目環評”、“規劃環評”早已耳熟能詳。但在環保官員和專家們看來，僅有項目、規劃環評還遠遠不夠，許多更大的環境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決，我國應盡早立法實施“政策環評”。
政策環評曾與法定化失之交臂
環境影響評價(EIA，以下簡稱“環評”)是指對決策——上層包括政策、法律，中層包括規劃、計劃，下層包括項目建設——實施后可能造成的環境影響進行分析、論證、預測和評估，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法和制度。
早在2005年，現任環保部副部長的潘岳公開講話稱：“規劃環評的層次仍不夠，許多更大的環境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決。因此，我們還將盡快開展相應的立法準備和政策試點，爭取早日將政策環評納入法規程序。”環境保護部環境工程評估中心原主任吳波2008年撰文指出，應逐步推動政策環評，針對地區和行業差異，有的放矢，抓住重點，實施分區，分類管理。
據悉，政策環評條款曾在立法進程中受阻。公開資料顯示，早在2003年頒布的《環境影響評價法》(以下簡稱“環評法”)中，就在定稿前夕刪除了政策環評條款。近10年過去了，上述環保部官員稱：“政策環評入法的外部條件并沒有太大改變。”
由時任的全國人大法工委副主任卞耀武任主編的《環境影響評價法釋義》中透露，在提請全國人常委會審議中，曾將環評范圍由建設項目的環評，擴大到對環境有影響的政策和規劃進行環評。然而，該文指出：“一些常委委員和地方、部門提出，草案關于對政策進行環境影響評價的規定，缺乏可操作性；我國迄今尚未對政策進行環境影響評價的實踐經驗，國外也才剛開展研究，也沒有成熟的經驗可資借鑒，目前對政策進行環境影響評價的立法條件尚不成熟。”
而環保部環境影響評價司原司長牟廣豐向《經濟參考報》記者回憶道：“當時‘環評法’立法時，有關產業部門曾提出不同意見，政策既然制定就(大體上)是英明的，還用得著環保部門再去評它嗎？”牟廣豐認為，產業部門態度消級的背后，既緣于對行政審批權力被稀釋的抗拒，也緣于“環境保護不利于經濟和就業”的“唯GDP論”的錯誤觀念。
我國亟待對重大政策進行政策環評
牟廣豐認為，中國亟待對人口政策、貿易政策、能源政策、城鎮化政策、工業政策等宏觀政策環境影響進行全方位審視和修正。
比如，在城鎮化方面，此前環保部環境規劃院課題組負責人蔣洪強、張靜就對《經濟參考報》記者指出，中國城鎮化的邊際資源環境壓力依然處于上升時期，中國的城鎮化不可能一蹴而就，切勿搞城鎮化的“大躍進”。
而在能源布局方面，以渤海灣溢油事故為例，來自中海油的海洋戰略專家王佩云則指出，渤海作為內海，海水自我凈化難度大，開發渤海油氣田，特別是淺層油氣田，絕不能操之過急。多位能源和海洋專家均指出，中國的能源政策應果斷實施海上油氣工程從近海向深遠海挺進。
牟廣豐還呼吁，只有政策環評，才能避免現在的“西部大開發”變成“西部大開挖”，才能避免“產業轉移承接”變成“石化污染沿海化、重金屬污染內地化”。“在改革開放前的歲月里，由于沒有政策環評，‘大煉鋼鐵’、‘三線建設’制造了眾多城鄉污染，今天一定要避免重蹈覆轍！”
“當前，環評大多處于決策鏈的末端，約束范圍過小，只能起到被動反應的作用。有些人所謂的‘循序漸進’、‘按部就班’、‘在項目環評、規劃環評制度完善的前提下再建立政策環評制度’，并不可取。”牟廣豐強調。
另一位在任的環保部官員建議，政策環評可從地方政府先行啟動，在政策制定環節即考慮對環境的影響。“相對于一管十幾年、幾十年的政策，規劃、項目類的環評只能是‘小修小補’，國家應該從戰略層面重新審視在制定和已制定宏觀政策的環保性。”
對于項目環評，一位不愿透露姓名的環保部專家舉例稱，由于缺乏政策環評，我國環評工作啟動時，項目選址大多已經確定，一些項目的前期準備工作已經就緒，此時進行環評大多是要求提出有效的環境治理方案，對于改變項目的選址、選線或者改變項目原料、產品結構等難度很大。
至于規劃環評，上述專家又舉例稱，環評大多是在規劃文本形成初稿、征求意見時才介入，此時規劃已經基本成型，調整空間有限，不可能因為環評不合格而“牽一發而動全局”。
多位專家指出，由于環保部門尚未真正參與到產業部門和地方政府的綜合決策中，加之政策環評未在決策鏈源頭“保駕護航”，行政干預環評審批的現象較為普遍。他們指出，“先上車，后買票”和“上車不買票”的工程項目在某些地方還比較嚴重，一些項目在環評最終結果下達前已經上馬，甚至投產運營；某些地方為了招商引資，擅自發布文件簡化開發區環評審批手續，擅自擴大開發區規劃范圍。
政策環評在國外已有成功經驗
由全國人大、全國政協、國務院等17個部門參與的《中國環境宏觀戰略研究》叢書(以下簡稱“叢書”)今年發布，其中為“環境影響評價保障”設立專章。
圍繞反對政策環評立法者“國外沒有成熟經驗”的說法，一位參與叢書編寫的專家指出，截至1996年，全球共有85個國家和地區制定了有關環評的法律，而美國、加拿大、荷蘭等國已廣泛開展戰略環境評價(SEA)。
該專家稱，美國1969年頒布的《國家環境政策法(NEPA)》規定：“美國之各項政策、法律及公法之解釋與執行均應與本法之規定相一致。”“由于建立了上述類似于‘違憲審查’的機制，NEPA又被稱為‘小憲法’，在環保法律中地位極高。”
而在國內，項目環評、規劃環評已經列入《環境影響評價法》，規劃環評也有了專門的《規劃環境影響評價條例》等法規。然而，政策環評至今未“入法”。
“關鍵問題不是有沒有政策環評形成的體制機制，而是有沒有反思經濟既得利益的改革勇氣。”牟廣豐稱，在現有制度框架內，全國人大就能對國務院制定的政策進行環評，環保部也能對省級行政區制定的政策進行環評。
除了立法，為了配合政策環評，加強執法力度，多位環評領域權威人士均在“叢書”中建議，亟待扭轉目前環保部環境影響評價司僅有20多個正式編制，難以支撐日益繁重工作任務的局面；同時，應當消除環保、水利、漁業、林業、航運、城建、海洋、農業、地礦等部門在環評管理方面“九龍治水”局面。
上述權威人士為此建議，以環保部環境影響評價司為基礎，創建副部級的國家環境影響評價局，同時分別形成區域和流域的環境影響評價局、省市縣各級環境影響評價管理處等垂直管理體制。國家環評局承擔擬定和組織實施環評，管理重大經濟和科技政策、發展規劃和重大經濟開發計劃的環評工作，擬定環評分類管理名錄，負責審定重大開發建設活動的環評報告書等職能。
國家環境咨詢委員會委員孫佑海還指出：“首先，現在小的規劃一般都有環評，大的規劃基本沒有環評。其次，隨著經濟社會的發展，法律越來越重要，但對法律我們沒有進行環評，違背環保要求的法律一旦實施，可能對社會造成的危害更大。最后，要把國民經濟發展5年規劃納入環評的范圍中，這雖然難度很大，但是一定要做。”
一位受訪的環保部官員仍對政策環評的前景感到樂觀。“和前天、昨天的項目環評、規劃環評成為國家法律、法規一樣，政策環評明天一定會向我們走來。”
