“一群大蓋帽管不住幾根豆芽”、“八個部門看不緊一頭豬”......面對層出不窮、越來越讓人觸目驚心的食品安全問題，社會常將輿論矛頭指向監管。但記者在湖南、河南、北京、湖北基層一線走訪，耳聞目睹，深感亟待改善的官方監管背后，還存在著需要喚醒的“沉默的大多數”。
近年來，社會公眾對各種食品安全違法行為深惡痛絕，街談巷議、網絡輿論指斥之聲風起云涌。但一回到生活現實，人們對那些就盤踞在身邊、經常顯山露水的假劣食品制售者，或聽之任之，或噤若寒蟬。
一些有心維護食品安全的一線執法者坦言，在此背景下，中國即使建立全世界最嚴厲的監管機制，所產生實際效果也難免“掛一漏萬”。他們呼吁，要迅速動員社會力量，發揮社會每一份子、每一個民間機構特別是行業協會組織的力量，掃清公眾參與司法障礙和建立經濟激勵機制，中國維護食品安全才有希望。
“群眾缺位”引發沉重思考
湖南省株洲市是我國中部一座正在強勢崛起的工商業重鎮，城市化發展速度很快，而由此帶來的食品安全監管壓力也很突出。
根據巡查過程中捕捉到的一些蛛絲馬跡，株洲市質監局懷疑有人在使用劣質原料制造所謂“精煉豬油”。株洲市質監局食安科科長朱悅先等執法人員“大海撈針”，好不容易將“包圍圈”縮小到了株洲市內一個“城中村”。
悄悄進“村”的朱悅先等人雖已嗅到了刺鼻的臭氣，但面對鱗次櫛比的居民樓，黑作坊究竟在哪？執法人員逢人就問，得到的答復都是搖頭稱“不知道”。只有一位老者，欲言又止。
朱悅先見狀與他溝通，希望他能打消顧慮。老者遲疑再三，提了一個條件：你必須賭咒發誓如果提供線索造成后患，個人和家庭承擔全部后果！待朱悅先照辦，老者才對朱一番耳語，指認了黑作坊具體所在。
“這個黑作坊，生產環境臭氣熏天，鬧得一條街都蒼蠅橫飛、鼠蟲亂竄，排出的廢水污染了一條水渠。周邊生活著這么多住戶，竟大都忍氣吞聲，倒是黑作坊主被‘抓現場’時反而有點理直氣壯。”參與現場執法的官員們事后思考此事備感心情沉重。
株洲市這起執法實踐中面對的情況，從側面揭示出我國食品安全執法領域的“軟肋”。以中等城市為例，質監部門20來個左右的食品安全監管人員，所要面對的當地“有牌有證”的食品生產企業有數十至上百家，而“證照不全”或者“無牌無證”的小作坊，多如牛毛。“梳理”一遍，一年到頭疲于奔命也會有“漏網之魚”。這種局面，負責監管流通領域、餐飲行業等的工商、衛生監督等部門同樣面對，甚至有過之而無不及。監管執法，實際上很大程度上非常依賴“群眾舉報”。
記者走訪湖南、河南、湖北三省，所到之處都聽到一線監管機構和基層監管人員倒“苦水”：在農村，農產品“第一車間”是田間地頭的千家萬戶，要確保農藥、化肥、飼料添加劑規范使用－－很難管。在城市，那些多如牛毛的食品小作坊、小門店“一個爐子一口鍋，幾把椅子一張桌”－－很難罰。藏身民宅內的小作坊主因為繳納租金，與房東或當地“勢力人物”結成了利益關系，跟監管“打游擊”－－很難抓。此外，即使是規模化甚至跨省連鎖經營的企業，近些年違禁添加、涂改食品保質期、使用劣質原料、將過期食品加工后重新出售等問題也屢屢發生。很多一線執法人員坦言，對這些外表光鮮的規模、品牌企業，靠每年有限的幾次現場查看、抽樣檢驗，發現問題的概率，實在有限。
湖南一位在區縣政府擔任主要負責人的官員對記者說，當前維護中國食品安全最大的難點之一是，對制售假劣食品違法者和違法行為形成“老鼠過街，人人喊打”的社會力量，處于“昏昏欲睡”狀態。而實踐經驗卻證明，認為單靠強化政府監管就能搞好食品安全的觀點，是一種“權力萬能錯覺”。事實上，食品安全是一項公共事務和社會管理重要內容，沒有群眾積極參與，難以標本兼治。
制度設計要立足激活公眾
前段時間，來自湖南省邊遠山區的兩名女工，替一家食品加工廠打工。兩名女工受命，用“香蕉水”涂改食品包裝上的生產日期。這項“工作”持續了數天，一心掙點工資的女工，與廠方相安無事。但由于勞動保護措施不到位，女工的手不慎遭“香蕉水”嚴重腐蝕。因為與廠方為醫藥費問題發生糾紛，感到利益受到嚴重侵害的兩名女工，無奈之下才選擇了舉報。隨后，媒體曝光，廠家所在地監管部門嚴厲處罰，一起食品安全隱患才告消除。
一些專家指出，在商品經濟環境下，社會公眾若能冒著遭受打擊報復的危險，“大公無私”地向監管者舉報食品安全違法行為，誠然可貴。但從動員“沉默的大多數”著眼，應該就舉報行為利益平衡與調整，作出制度性的安排。
近期，國務院食品安全委員會辦公室發出《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，提出為強化社會監督，鼓勵公眾參與食品安全監管，各地要建立食品安全有獎舉報制度。有分析人士指出，這是危害食品安全事件頻發，社會千夫所指的背景下，管理層意在發動社會力量發現和打擊食品安全違法犯罪活動的一項重要舉措。
一些“先行先試”的地方經驗表明，食品安全獎勵舉報政策相關措施也難以一蹴而就。據記者了解，長沙縣從2010年開始，縣財政每年拿出100萬元，專門針對販運銷售病死豬肉等食品安全問題問題，實施懸賞打擊。長沙縣食安辦常務副主任李剛介紹，從“百萬巨獎”懸賞征集食安線索在長沙縣實施的情況看，一方面，2010年長沙縣食安委通過懸賞舉報熱線電話，查獲了包括運銷病死豬肉案件等多起食品安全大案要案。但另一方面，2010年按理應該兌現獎金20多萬元，但實際上只兌現了4萬多元獎金。有多個案子有人舉報，但最終卻無人領獎。
有分析人士指出，受財政資金支出手續規范約束，基層政府或者監管部門向舉報人發放獎金，需要填表并經過受理單位、主管辦案單位負責人和地方領導審批。在這個過程中，知情面太廣。而在一個基層“熟人社會”，舉報人往往因為擔心走漏風聲，遭到打擊報復而不敢領獎。為此有建議認為，通過經濟手段鼓勵社會公眾積極參與食品安全監管職能部門提供有效線索是一個利國利民的好事，但這種機制應該建立完善的保密制度框架體系內。惟其如此，有獎舉報制度，才能形成真正的良性互動。
有研究報告估計，我國光是食品小作坊就有300多萬個，流通領域涉及的經營主體則更多。有專家指出，要管好、管住這個領域，必須發動由內部人、知情人、普通群眾、職業打假人等在內組成的各種社會力量。
有法律界人士建議，我國在司法制度設計上應該為一些社會公眾如“職業打假人”、“知假買假人”等通過發現、舉報假劣食品商品求償來獲取經濟利益掃清障礙。湖南高級法官馬賢興指出，我國《消費者權益保護法》第四十九條、《食品安全法》第九十六條均對經營者故意欺詐消費者的情形規定了懲罰性賠償機制，前者是兩倍，后者是十倍。但司法實踐中對上述條款適用過于嚴格，其典型就是“王海式”的知假買假被排除適用。此外，對“欺詐”及“明知”的認定也過于嚴苛，因此消費者對懲罰性賠償的主張能否得到法律支持存在信心不足。很多基層法院甚至極少接到此類起訴。對此，應當通過司法解釋一視同仁地為消費者、“職業打假人”和“知假買假人”通過司法求償創造條件。
發揮“第三方”的建設性力量
一位學界人士指出，我國食品安全“跑冒滴漏”嚴重，還有一個機制缺陷在于，本應作為社會力量要發揮“自律、他律”作用的行業協會、經營者組織，形式大于內容，官辦色彩過于濃厚。一些行業協會，熱衷于為解決日常經費開支和“養人”等問題，靠平時組織一些培訓、“論壇”等謀生。這樣的組織，公信力匱乏，在食品安全問題上的作為自然很有限。也更談不上像西方發達國家一些行業協會組織那樣有嚴格內部管理功能，有將“問題成員”永遠清除出市場的威力。
就此有觀點認為，未來亟需對食品領域的相關層面的各種協會推動大刀闊斧的改革。改革的重點是淡化或者消除“官辦”色彩，引導自下而上組織起新型的行業組織。這些組織要致力于整體提升協會會員良好的生產操作操作規范，要確立本行業關于產品召回、污染或其他危機的管理條例，要有計劃地提升成員整體管理水平，提供有效的教育和培訓，能在一定范圍內組織標準化生產，推廣各項適用的先進技術。只有在行業體系內形成互相監督的機制，樹立自覺維護食品安全的商業道德觀念，營造“良幣驅逐劣幣”的市場格局，城鄉食品安全才有保障。
中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田教授主持的一項研究則指出，未來需要重視的維護食品安全社會力量，還包含與企業、政府沒有直接利益關系的“第三方檢測機構”。
相關課題研究建議，國家應該允許私營機構開展像質量認證、質量檢測等工作。政府可讓計量部門、公證部門進行實驗室認證，通過認可以后就可以授權來完成政府所委托的檢測任務，出現問題不僅追究企業責任，還要追究第三方檢測機構責任。這一舉措最大的意義在于，使政府部門從相關檢測、認證等事務中解脫出來，與企業擺脫目前屢遭社會詬病的“收費檢驗認證”利益關系和風險“捆綁關系”。政府專心做“裁判員”，不做“運動員”（企業）的“教練員”（檢測認證機構）后，一旦發生食品安全事件，政府公信力受到的連帶損失也可降至最低。（完）
食品安全社會動員的“湖南探索”
湖南作為魚米之鄉，人口多，飲食文化紛繁復雜。記者在湖南較早建立食品安全社會動員統籌機制的一些地方了解到，近些年那些比較成功的食品安全執法實踐，往往源于社會力量的積極參與。
食品安全警察在我國是新生事物。記者走進長沙市公安局治安支隊食品安全警察大隊，發現其駐地不過是一個派出所院內幾間辦公室，顯得很冷清。副大隊長熊海軍告訴記者，上級給大隊安排了35個編制，但目前只有15個民警。
熊海軍說，食品行業無邊無際：長沙市有食品加工廠和作坊3000多家，光一個高橋大市場食品經營戶就有近萬戶......“15個民警不夠，35個民警還是不夠。”熊海軍說，就算每條街上放1個“食安警”，問題食品仍會“跑冒滴漏”。“食安警”要有所建樹，還要靠社會力量。
據了解，長沙“食安警”在城鄉結合部、食品批發大市場、主要民生食品生產和銷售環節等重點領域，發展了一批信息員。其中既有廠家或者門店經營者、從業者，也有物流領域貨車司機、搬運工等。這些人“知情人”，為長沙“食安警”破大案出了不少力。
今年一季度，有信息員報稱長沙高橋大市場內有人兜售用自來水、劣質酒精、香精、色素勾兌仿冒名牌白酒、紅酒，地點、生產時間、交貨時間、上下游關系等清清楚楚。食安警們聞訊布控，經過輾轉多省數月奔波，不僅繳獲了10多萬瓶假酒，還搗毀了一家證照齊全、有“公開身份”的制假窩點，從零售商到制假窩點企業老板全部就擒。“信息員是‘社會人’，很多更是‘圈內人’，他們的線索預警性、內幕性強，價值很高。”熊海軍說。
在糧食、蔬菜生產大縣湖南省湘潭縣，過去農民各行其是胡亂噴施農藥，嚴重污染了農產品、水源和土壤。湘潭縣農業局總農藝師扶利民說，縣里組織農技員、干部下農村宣傳教育，小冊子發了數萬本，會開了無數次，但收效甚微。
近兩年，湘潭縣扶持農村辦起了社會化合作組織－－植保協會。協會組織了一些技術熟練的農藥“機防手”承包農田水稻、蔬菜病蟲防治，收費低農民樂于接受，協會使用高效低度農藥和先進噴霧設備大面積、有計劃防治，治蟲效果好，一定程度上遏制了農藥面源污染。“政府管不好的事，靠民間力量卻解決了。”扶利民說。
