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目前,重慶正在建設全國規模最大的公租房,面積將達到4000萬平方米,公租房的建設任務由重慶城投集團和重慶建工集團承擔。圖為重慶市民正在公租房小區“民心佳園”參觀。新華社記者
周衡義/攝 |
通過重組和新建等方式,重慶市高調組建了八個大型的國有建設性投資集團(以下簡稱“八大投”),包括重慶市城投集團、重慶地產集團、重慶市水務集團、重慶市水利投資有限公司、重慶市高速公路發展有限公司、重慶市高等級公路建設投資有限公司、重慶開發投資有限公司和重慶渝富公司。
這八大投資集團由政府擁有,授權經營,通過市場化方式運作,成為重慶基礎設施、城市建設等公共領域重大項目的重要投融資平臺。
不可否認,重慶市的“八大投”為城市基礎設施建設和一些重大公益性建設項目提供了資金支撐。但隨著“八大投”的不斷發展與壯大,質疑之聲也越來越多。這些投融資平臺都是以土地作為發展基礎,政府如何擺脫土地依賴?城市投融資平臺的風險如何防控?國有企業不斷做大做強,是否會擠壓民營企業的發展空間?
帶著這些問題,《經濟參考報》記者采訪了“八大投”以及重慶市政府有關人士。
投融資平臺風險如何防控?
目前,一些地方政府的投融資平臺存在負債過高的風險,重慶的“八大投”運營風險可控嗎?
重慶市市長黃奇帆表示,為了保證“八大投”的正常運轉和可持續發展,重慶市要求“八大投”在經營管理中做到“三個平衡”,設置了三道“防火墻”。
黃奇帆介紹,“八大投”在投資經營,每年要消耗大量資金,這些資金必須做到“三個平衡”:一是凈資產與負債的平衡,資產負債率在50%到60%。如果負債率過高,就會有泡沫,喪失信用。二是現金流要平衡。八大集團每年要承擔近400億元的基礎設施投資,另外還要還本付息,兩項相加每年有五六百億元的支出。當然,各種投入也會有收入,高速公路收費、城市路橋的收費等,收入來源和融資資金、投資支出最后要現金流平衡。三是投入與產出或投入與資金來源要平衡。
為了防范金融風險,重慶市政府構建風險“防火墻”,要求“八大投”必須做到“三個不”。第一,重慶市財政不直接為八大投資集團融資擔保。比如“八大投”要借100億元,重慶政府出張空頭支票擔保一下,那么“八大投”的風險全部變成了重慶政府的債務,現在重慶政府一般不為“八大投”擔保,“八大投”之所以能在市場上融資,是因為它們自己的資本金和收入,以及各方面的平衡能夠有這個信用去借到300億元、500億元的錢,而不是靠政府的一紙擔保來融資的。
第二,八大投資集團之間互相不能擔保。因為互相一擔保,會掩蓋矛盾,某個集團的情況很好,就會為別的集團做擔保,等到一個集團出事,把八個集團都拉下水,這種“多米諾骨牌”效應要防范。哪個集團動不了了,政府高度關注,可以為哪個集團做平衡,把矛盾消解,不要等到幾個集團一起下水了,才事后來解決問題。
第三,因為投資集團中有些資金是中央給某些方面的專項資金,不能違反財務規定,在一個集團內,哪怕這個資金放在賬上還有余,暫時還用不了,而別的項目可能資金很緊,但不能交叉混用。
如何避免患上“土地依賴癥”?
近年來,土地出讓收入成為地方政府的重要財源,一些地方政府嚴重依賴“土地財政”。為了增加財政收入,一些地方政府熱衷于在土地上做文章,以地生財。
《經濟參考報》記者了解到,重慶“八大投”很重要的一個資金來源是和土地儲備有關系的,成為“八大投”的優質資產,成為獲得銀行貸款和市場融資的重要砝碼。
不過,重慶的土地儲備卻不是簡單地賣地,不是簡單依賴土地出讓金的收入,而是通過組建國有公司的市場化運作,合理、高效、可持續的利用土地資源。
從2002年以后,重慶市政府出臺了土地儲備的相關條規,建立土地儲備機構,專門推動土地儲備。這個土地儲備機構起到了“一個龍頭放水、一個池子蓄水”的作用,對土地市場的規范管理是有很多好處的,同時也提高了政府調控能力。重慶市政府通過賦予“八大投”土地儲備職能,建立了土地供給的“蓄水池”。
而幾年前,重慶主城區的許多土地掌握在開發商的手里,一些開發商囤積土地不開發,政府搞一些公益性項目建設,還要從開發商手里買地。
重慶市國資委主任崔堅表示,要想實現“八大投”可持續運轉,必須做好土地儲備的“兩個循環”。
從2002年以后,重慶市政府出臺了土地儲備的相關條規,建立土地儲備機構,專門推動土地儲備。這個土地儲備機構起到了“一個池子蓄水、一個龍頭放水”的作用,對土地市場的規范管理有很多好處,特別是在集團內部有“兩個循環”。
第一個循環是資金鏈上的循環,就是說,假如城投公司有10000畝土地,規劃上讓他儲備了,他拿出部分資金,完成規劃紅線內的這些畝土地征地動遷、產權過戶,使它成為信用資產,可以在銀行抵押貸款。一畝地如果抵押了50萬元,那么10000畝地就是50億元,城投拿了這50億元可以用于基礎設施建設。這是一個循環,從儲備到融資都搞項目。
第二個循環,土地儲備了以后,要投入、開發,“七通一平”,然后把這個土地通過市場轉讓給房地產開發商。這是一個土地升值的過程,也許你50萬元一畝的地,轉讓的時候200萬元一畝了,這就有一個額外的收入。這個收入,部分土地出讓金要轉給區縣政府和市政府,部分資金用來抵扣基礎設施中的各種投資,那么,轉讓土地以后的收入用來還銀行,最終把銀行的賬平了。第一個循環是跟銀行借錢,第二個循環是把銀行的錢還了,這樣就形成了良性循環。
國企做大會否導致與民爭利?
“八大投”涉及土地、交通旅游、水務、水利、金融等行業,體量大,在行業中占據壟斷地位,民營資本難以介入,國企做大是否在“與民爭利”?這是記者在采訪中聽到的另外一種疑問。
對此,崔堅說,做大做強國有企業“蛋糕”,絕不是“與民爭利”,抑制民營經濟發展;相反,重慶國企在加速“奔跑”中,注重與民營經濟的互動發展,在一些投資風險大、回報率低領域先投先試,并且支持非公企業入股和參與國企改革,形成“國民同進”的發展新機制。
“融資難”一直是困擾許多中小民營企業發展的問題。重慶市探索由地方國有金融企業和以國資主導建立擔保公司、租賃公司,有效解決了中小企業融資難的問題。
2006年9月,重慶渝富公司出資,引入國家開發銀行、長江三峽總公司,經國家發改委批準組建了市級政策性金融擔保公司——重慶市三峽擔保集團有限公司,以服務庫區產業發展為宗旨,堅持政策性目標,實行市場化運作,較好地服務了三峽庫區產業發展。目前三峽擔保集團已為三峽庫區和中小企業提供擔保貸款325億元。
2010年,重慶市在全國率先提出大力培育發展微型企業,即雇工(含投資者)在20人以下、創業者投資金額10萬元及以下的中小企業,以此帶動全社會創業和就業。這些微型企業主要是個體私營企業。為此,重慶市專門制訂出臺了微型企業創業扶持管理辦法,予以空前的財稅支持,即“投資者出一點、財政補一點、稅收返一點、金融機構貸一點”,今后兩年半將發展6萬戶微型企業,新增30萬就業崗位。
崔堅告訴《經濟參考報》記者,從今年起,重慶市國資將按照市政府的要求,連續五年每年上繳財政1億元,專項用于支持微型企業發展。
“國企作為‘探路者’,在市場風險大的經濟領域,實現了國有集團先投先試。”崔堅說,在位于兩江新區的江北嘴,政府組建江北嘴公司;在筆記本電腦基地--西永微電子園,組建了西永微電子園公司,充當了擴大開放,發展金融業和高新產業的重要平臺。
崔堅介紹,“八大投”在生產經營過程中,不是到處撒網或干預市場,而是嚴格出現在三大應該出現的領域:一是在關系國家經濟安全、國民經濟命脈的戰略性領域,需要有國有建設性投資集團發揮主導、支柱、基礎作用的地方;二是在市場信號缺損、市場機制尚不能完全發揮作用的領域,如城市基礎設施、公共設施領域的瓶頸項目,民營、外資一時不會來投資,而社會卻迫切需要解決問題,政府手中有了這些投資集團,就可以主動出擊;三是,在地方政府既不能搞財政赤字、又不能直接擔保舉債搞項目的情況下,為了按市場化方法融資,平衡政府公共項目建設,也需要這類建設性投資集團作為融資工具。
目前,重慶市已形成“國民共進”的發展新機制。直轄時,重慶非公有經濟占GDP約26%,到去年比重已上升到60%。國有企業非公權益比重已達40%,有8675個非公企業與國有企業形成產業鏈服務關系。
崔堅說,國有集團整體上市目標實現后,按平均3倍市凈率計算,非公企業(占股40%)將因此獲得4000億元以上股權增值收益。