隨著城市化和工業化進程加快,近年來城鎮基礎設施建設任務緊迫。在這樣的背景下,各地政府紛紛建立了地方投融資平臺,得到快速發展。
對于地方投融資平臺,有著不同的看法,有的認為風險過大,要采取嚴厲措施,限制其發展。有的認為要看到地方投融資平臺的合理性和積極作用,但其潛在的風險也不能忽視,應積極采取措施防范風險。只有這樣,地方投融資平臺才能健康規范運行。
所謂地方政府投融資平臺,是地方政府組建的不同類型的公司,包括城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等;政府通過劃撥土地等,組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司,必要時輔之以財政補貼等作為還款保證,融入資金后重點投向市政建設、公用事業等項目。
地方投融資平臺不會憑空產生,它有著深刻的歷史和現實背景。地方投融資平臺是頗具中國特色的地方性國有投資公司。作為發展中國家,我國必須適應全球經濟一體化的要求,大力發展城鄉基礎設施,為工業化和現代化奠定物質基礎。在市場經濟轉型過程中,中央政府應賦予地方政府和企業一定的自主權。為規避直接舉債和向銀行直接借款的制度風險,地方政府又不得不以國有投資平臺公司的形式籌措建設資金。國際金融危機之后,國家出臺了為期兩年4萬億經濟刺激方案,大大加快了地方投融資平臺建設步伐。
由于沒有中央政府統一的部署和安排,地方政府投融資平臺五花八門,給人的感覺無疑是一種“亂象”。但無意之中也出了一條新路,形成地方政府與市場力量有效結合的一種新型方式。
從各地方的實踐來看,政府設立投融資平臺的過程,同時伴隨著地方政府改革。這與過去有著很大的不同。從前是各個政府部門自辦“投資公司”、“信托公司”、“市政公司”等等,部門各自為政,大肆借錢,最后出現問題,當還不起債時,由政府財政兜底。
正是過去這方面的許多教訓,現在創立投融資平臺時,普遍都強調從體制和機制上來保證“借得來”、“用得好”“還得起”。為了做到這一點,不少地方已開始對地方政府各部門的投資、融資、項目管理、監督等職能進行整合、協調和重新分工,重塑地方投融資體制。
然而,由于發展過快,一些地方特別是區縣級的投融資平臺仍存潛在風險。同時,地方投融資平臺由政府設立,多數實為依附于政府的附屬單位,普遍存在著高層管理者與政府關系密切、商業化運作程度不高、經營機制不規范、信息披露不透明、監督困難等問題,為滋生腐敗提供了土壤。此外,土地的過度開發和擔保,也可能會激化政府、企業和居民的矛盾,影響社會穩定。
有關專家指出,應該對地方投融資平臺加以引導和規范,既不一概否定其積極作用夸大負面影響,又不能忽視其潛在風險任其自由發展。要在摸清地方債務規模及其性質的基礎上,逐步化解新舊債務,加強監管,并最終從制度上規范地方政府的舉債行為。
首先,要對地方投融資平臺進行全面摸底,分清類別,對其資本金到位情況、貸款余額數量、資產質量、資金使用情況、償債能力等方面進行全面統計和審計,并分門別類地提出債務償還途徑。其次,要改變以銀行貸款為主的單一融資渠道,分散風險。此外,要加大對地方投融資平臺投融資行為的監管,建立健全地方政府監管機制,對投融資平臺的債務規模、資金使用情況、償債能力進行全面評估,動態跟蹤。