解讀人：國土資源部耕地保護司有關負責人

　　2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，為城鄉建設用地布局調整提供了政策依據。2006年國土資源部部署了開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。從2006年開始，先后四次共下達增減掛鉤周轉指標73.9萬畝，試點涉及省份共27個。各試點地區對利用不合理的農村建設用地進行調整利用，總體進展順利。但有的省份超過下達的周轉指標，甚至未經批準、沒有掛鉤周轉指標擅自開展“增減掛鉤”及以各種名義的土地置換，經批準的掛鉤試點也存在不夠規范的現象。這些問題亟待糾正。《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》日前下發，明確提出進一步嚴格規范增減掛鉤試點。日前，國土資源部已正式下發工作方案，將會同中農辦、國家發展改革委、財政部、環境保護部、農業部、住房和城鄉建設部、國務院研究室組織開展為期三個月的清理檢查工作。

　　以優化用地結構和節約集約用地為重點
　　實施城鄉建設用地增減掛鉤，其實質是在我國人多地少基本國情和城鎮化快速發展背景下，以城鄉用地結構調整為紐帶，解決城鎮化發展土地供需矛盾，減少農村土地浪費；通過顯化城鎮土地價值和城鄉土地級差收益返還農村，推進城鎮化健康發展和新農村建設。如果單一解決城鎮建設用地供需矛盾，片面追求擴大城鎮建設用地規模，既可能導致城鎮建設粗放用地，又可能導致農村大拆大建，影響農村社會和諧穩定和長遠可持續發展。因此，各試點地區亟需提高增減掛鉤政策認識水平，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，依據土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，統籌安排農民新居、城鎮發展等土地整治活動。

　　城鄉建設用地調整使用必須經國土資源部批準
　　近幾年，一些地方出現了未經批準自行開展建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為，嚴重擾亂了掛鉤試點工作秩序，影響到宏觀調控，成為增減掛鉤被人詬病的主要方面。
　　為了堅決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為，《通知》強調“凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點”。《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規定，開展增減掛鉤試點必須由省級國土資源部門向國土資源部提出申請，經批準方可確定為掛鉤試點省份，開展城鄉建設用地調整使用工作。掛鉤試點工作實行行政區域和項目區雙層管理，以項目區為主體組織實施。未得到試點批準開展城鄉建設用地調整使用的，均可視為違法違規行為。
　　同時，增減掛鉤試點必須控制在國土資源部批準的掛鉤周轉指標規模內。《通知》明確，“嚴禁突破掛鉤周轉指標”，“嚴禁循環使用周轉指標”，“嚴格按照國家下達的掛鉤周轉指標，組織審批和實施試點項目”，“對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還實行全程監管”。因此，試點省份要按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則組織實施增減掛鉤試點，對未能按計劃及時歸還指標的省(區、市)，要限期整改，情節嚴重的，暫停掛鉤試點工作；對擅自擴大試點范圍，突破下達周轉指標規模的，停止該省(區、市)的掛鉤試點工作，并相應扣減土地利用年度計劃指標。未納入項目區、無掛鉤周轉指標的地塊，不得改變土地用途。

　　堅持把切實維護農民權益貫穿始終
　　《通知》提出的關于切實維護農民權益的規定，重點體現在三個方面：一是保障農民的知情權、參與權、監督權，凡涉及村莊撤并的，要以農民為主體，由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不同意的不得強拆強建。二是在舊房拆遷、新居建設、土地互換、利用方式等方面要注重保持地方特色和風貌，尊重當地農民的生產生活習慣，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建筑，為農民提供多種選擇。三是通過城鄉建設用地調整使用所獲收益，必須按照明晰產權、維護權益的原則，合理分配土地調整使用中的增值收益。要明確受益主體，規范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農村，用于支持農業農村發展和改善農民生產生活條件。