湖南益陽南縣三仙湖鎮新聯村種糧大戶彭志才（左）與別人合伙，將全村1950畝土地全部流轉到了自己手上。拿著今年上百份土地流轉合同，彭志才很是高興，但他同時也為日益增加的成本而犯愁。記者 周勉/攝

    作為在土地私有制國家常用的與現代金融體系相銜接的土地管理制度，土地信托流轉能不能在我國現行的土地制度上找到生存空間？在堅持聯產承包責任制長期不變，農民切身利益得到充分保護的前提下，通過信托手段是不是可以加快土地的規模化經營，進而加速破除城鄉二元結構步伐？2010年4月，湖南省益陽市在沅江草尾鎮悄然啟動農村土地信托流轉試點，試圖探索這些問題。

　　核心
　　政府充當“流轉中間人”

　　益陽市委副秘書長、政策研究室主任黃新初介紹，“益陽模式”的土地信托流轉是在堅持不改變土地集體所有制性質、不改變農地屬性、不改變農民承包權的前提下推行的。其基本做法可以概括為“政府平臺、信托本質、產業推動、要素聚集”。具體是這樣一個流程：首先由政府設立土地信托流轉服務中心，出資設立信托基金，成立信托投資公司。公司通過支付土地使用權轉讓費（從基金中支付）從委托方（農戶）手中獲得土地。然后將其調整成片、提升地力后，以招標競拍等方式確定土地經營者，獲取土地信托直接收益。收益中除一部分返還回基金外，剩余部分將主要用于農村公共服務設施和基礎設施建設，以及提高農民社會保障水平等方面。
　　“益陽模式”的核心是政府充當“流轉中間人”，這個“流轉中間人”就是信托投資公司。
　　益陽市當初在選擇試點時有著實際考慮：一是草尾鎮是沅江市最大的農業型鄉鎮，蔬菜產業比較發達。二是草尾鎮不是城鄉結合部，試點不會改變用地性質，不會觸及土地政策底線。三是該鎮有一定的土地流轉傳統。據草尾鎮土地信托流轉服務中心主任楊佑南介紹，全鎮共有耕地15萬畝，自2006年以來通過各種形式流轉的土地面積為66000畝，而從去年4月開始試點以來，其中通過信托流轉的土地達到17800畝，占總數的27%。另外，目前信托公司還有4500畝儲備土地，以及農戶申請流轉的8500畝。
　　根據草尾鎮人民政府統計，目前草尾鎮土地信托公司擁有各類資本546萬元，其中土地儲備金200萬元（政府出資）、風險防范金178萬元（按每畝100元向大戶收取）、服務費18萬元（按每畝10元向大戶收取）以及150萬元定金。

　　目標
　　穩住大戶、保護農民、轉變政府職能

　　經驗表明，只有通過提高使用者合同的穩定性和降低合同的執行成本，促使土地從生產率低的人手中轉移到生產率高的人手中，才能提高土地資源的利用效率。草尾鎮政府顯然意識到了這一點。他們將全鎮“七站八所”的工作人員進行有針對性的分組，以便更好地為流轉大戶、企業和農民服務，主要負責解決流轉雙方的一些細節爭議、流轉土地的基本改造和聯系勞動力等工作。
　　在以往的土地流轉過程中，土地使用權的不穩定性一直是流轉大戶所擔憂的問題，這使得他們不敢投入大量資金在土地基礎設施和硬件建設上，于是往往呈現出“打一槍換一個地方”的局面。
　　草尾鎮立新村“艾青大蒜生產基地”的老板艾青告訴記者，實際上他手上的1174畝土地之前就已經流轉在自己手上，信托流轉試點以后，他重新辦理了手續、簽訂了合同，將其全部轉為信托流轉。“轉為信托流轉之后我一次性投入了200多萬用于基礎設施建設，之前不敢投，怕沒有保證。”他說。而該鎮樂元村一位蔬菜大戶也是在其1200畝基地得到10年合同后，才投入了600萬元購置200個蔬菜大棚。
　　與此同時，農民流轉土地的積極性也在增強。2011年1月14日，草尾鎮樂元村十一組的蔡術奇等幾位農戶代表全組來到草尾鎮土地信托投資公司與政府簽訂了面積180畝、期限8年的流轉合同。按照合同規定，他們每年每畝將獲得等同于市價500斤稻谷的收入，如果每百斤稻谷的市價低于100元，則按100元計算。蔡術奇說，這一價格比他們自發流轉每畝收益要高出100元左右。而且因為是與政府簽訂合同，他們更為放心。
　　實際上，在以往流轉中，與大戶的擔憂相對應，農民將土地流轉出去之后，因為缺乏系統性的規范，扯皮現象時有發生。而在“益陽模式”推行后，政府在扮演中間人角色的同時，農民也將其看做是自身利益的擔保人。
　　如果說“讓大戶放心，讓農戶滿意”只是試點土地信托流轉的基本目標的話，益陽市顯然還有更高的追求。按照益陽市委書記馬勇的暢想，土地信托流轉將是推動基層政府轉變職能的重要契機。
　　早在2010年7月召開的益陽市農村土地信托流轉試點工作推進會上馬勇就提出希望達到三個目標：一是吸引投資。通過簽訂土地信托合同，農業經營者獲得大量集中的、長期的土地使用權，這為工業資本、城市資本和民間資本投入三農掃除障礙。二是促進農民增收。土地通過信托流轉后顯化了農民土地的價值。土地成為了農民受法律保護且長期受益的一種資產，有利于農業勞動力的轉移和農民階層的長期穩定。三是轉變政府職能。政府可以依托農村土地信托流轉平臺，構建農技、農機、金融、市場等社會化服務體系，使政府真正變成服務型政府。農村基層組織在農民中的威信將大大提高，有利于夯實政權基礎。

　　風險
　　“自由流轉型”會否變味

　　土地不斷集中和農戶經營規模不斷擴大是我國農業發展的必然趨勢。近年來我國土地流轉過程中也出現了不同的形式，概括起來有四種：一是以山東平度市為代表的“兩田制”，二是自由流轉型，三是村辦（集體）農場模式，四是土地經營權入股型。
　　“益陽模式”本質上說屬于自由流轉型，只是政府在其中扮演了中間人的角色。目前我國雖然“土地信托流轉”的行為很多，但并未形成真正意義上的土地信托流轉，“根本原因在于土地都是農民自發流轉，政府沒有提供相關的公共服務。”一位專家表示。
　　但政府介入會不會令“益陽模式”如同曾經的“兩田制”一樣，無視客觀條件和農民意愿，用行政命令取代市場機制，走向其初衷的反面？開展試點以來，益陽市亦在思考以下幾個問題：一，政府職能在土地信托流轉整個流程中究竟如何定位？二，信托主體之間的利益分配如何規范化？
　　益陽市政策研究室副主任陳世民表示，由于“益陽模式”在全國尚屬先例，其中的政府職能和市場運作各占多少比例、政府應介入的程度如何尚待觀察和探索。但他同時強調：“目前引入民間資本還不太合適，畢竟這一模式剛具雛形。在初始階段，土地信托流轉的服務平臺由政府提供是完全必要的。”
　　黃新初也表示，土地信托流轉面臨的兩大風險一是資金如何監管，二是土地的使用規劃是否會打破當地種植傳統。“政府可以依托流轉平臺構建農機、農技、金融、市場等社會化服務體系，使政府真正變成服務型政府。從這個意義上說，土地的規范化使用是有保障的。而目前我們也在積極探索項目資金整合、循環有償使用的具體運行辦法。此外，財政局、經管局、國土局等都將加強對信托投資公司的監管，確保土地信托流轉資金的專款專用，收益的合理分配。”黃新初說。
　　黃新初最后表示：“隨著農村社會保障的逐步完善，農民對土地的依賴將逐步減輕，而隨著土地信托流轉的推進，農業生產將實現企業化經營，農民的組織化程度也會越來越高。到時候，由土地信托流轉帶來的分紅用于農民社會保險和公共服務以及基礎設施建設也將有一個更為堅實的基礎。”