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解說：國土資源部清查農民“被上樓”，各地農民為何會被弄上樓，24省市增減掛鉤試點漏洞是什么？《今日觀察》正在評論。
主持人（王小丫）：大家好！這里是正在播出的《今日觀察》。什么是農民“被上樓”，就是農民被迫住上了樓房。農民住上樓房乍看似乎是一件好事，但是有一個“被”字在前面卻透露出了當中的農民的被動和無奈。昨天國土資源部表示要全力清查和糾正在各地發生的農民“被上樓”現象以及背后存在的農村土地違規現象。這就讓我們開始關注，最近幾年以來，全國各地究竟有多少農民“被上了樓”？為什么要讓他們上樓？“被上樓”產生的根源是什么？住上樓的農民還能夠下來嗎？還能夠回到他們的土地上嗎？今天我們將就此展開梳理和評論。
兩位評論員一位是何帆，另外一位是劉戈，同時也請大家參與到我們的節目當中來，首先我們要來看一看國土資源部的消息和相關的一些新聞背景。
解說：城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地整治政策，原本是為破解地方經濟發展和保護耕地之間的矛盾，然而在一些地方實施中，卻出現了偏差。
嚴金明（中國土地學會常務理事）：城市建設占用的耕地大量增加了，但是農村建設用地或農村居民點并沒有退出來，那么總體上來看，我們的耕地還是減少了，所以從這種情況來說，在有些地方沒有達到效果。
村民1：他們說弄那個溫泉度假村，度假村就甭用地了，就蓋成房子了。
記者：老百姓吃什么，以后沒地了？
村民：將來以后怎么辦？
解說：“將來怎么辦？”這幾個字說出了農民最關心的問題，對于靠土地吃飯的農民來講，耕地就是他們的生存之本，發展之源。
日前，新華社報道，在廊坊市永清縣董家務村，原本和兒子在村里有兩處房子的李老師，因不同意拆遷而被威脅要停發工資，開除公職，李老師說，當時村干部徹夜坐在村民家里不走，直到村民同意簽字。
為嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治工作。2月16號，國土資源部召開會議，從本月底開始，將開展為期三個月的增減掛鉤全面清理檢查，國土資源部等有關部門將對各地城鄉建設用地增減掛鉤試點，和農村土地整治工作進行全面清理檢查，重點對大拆大建，強迫農民上樓等行為進行嚴肅整改。
童祚繼（國土資源部規劃司長）：試點內有些不規范，但是更大的問題還是試點外，一些地方自行，擅自的開展增減掛鉤，就是以置換，周轉等名義來開展，本質上是增減掛鉤的這種工作。
解說：國土資源部等部門將對2006年以來批準的，增減掛鉤試點，同掛鉤周轉指標管理，項目區設置，項目區審批，拆舊復耕及耕地質量，安置建新、收益分配、權屬調整，尊重農民權益等方面進行全面清查和總結規范。
童祚繼：現在到三月底，由地方上自查清理，4月份在清理的基礎上，根據我們制定的處理政策意見，來進行檢查、處理、糾正、自查自糾工作做的不徹底，不到位的，這種地方，我們一經發現，就要暫停下達這個地方的增減掛鉤指標。
主持人：我記得打小時候起就知道樓上樓下，電燈電話，這就是小康社會的一個理想的藍圖。
劉戈：農村生活的一個夢想。
主持人：對，但是現在住上樓房的農民和電燈電話樓上樓下的這個藍圖是不一樣的，所以要請兩位評論員首先來解讀這個“被上樓”的這個“被”字，兩位怎么解讀？
劉戈：先說上樓吧，其實你看，農村的這種生產方式和他的生活方式是密切的聯系在一起的，你種地，你很多村婦里面，家里面，可能會在院子里頭養幾只雞，養一兩頭豬，養幾只羊，那么他通過吃飯剩下的剩飯干水，還有一些農業的秸稈就可以完成這樣的一個小的這樣的一種自然的，這樣一個生產的過程。那么還有就是農村，你比如說種花生，在河北，那么在秋天的時候把花生挖出來需要一個晾曬的場地，那么原來在房頂上和院子里頭就可以完成這樣的工作，摘了蘋果存在什么地方呢？院子里頭有地窖，那么把蘋果存進去，整個他完成了一個生產的農業生產鏈。那么好，現在農民他的耕地還在，你現在仍然讓他再從事農業生產，然后你卻讓他住進了有的地方六七層的和城市一樣的這種板樓，這樣的一種生活難以維系，我就聽說有的人把小豬搬上去了，另外還有過程，由于很多補貼不到位，錢不夠，甚至是欠著，因為增減掛鉤要你把土地整理完了以后，復墾了以后，那個錢才能到位，那么有的地方急于去推進這項工作，那么還沒有等錢來的時候就把農民著急地就給他建好了一個新的住宅，讓他住進去了。
主持人：就給哄上樓了。
劉戈：農民沒有拿到補貼，所以心里頭也不踏實，所以整個過程當中，他就是“被上樓”。
主持人：一說到鄉村生活想到的都是房前屋后、養雞種菜。
劉戈：對，幾千年，有的兩三千年的村莊幾個月的時間你就推平了，然后很多年紀大的人，五六十歲，七八十歲的人去適應一種完全的城市化的這樣的一種生活方式，他適應的過程可能也挺難過這一關的。
主持人：那除了這個適應之外，我在想這個“被”字后面還有更多的意義，請何博士來解讀一下？
何帆：“被”就是“被逼”的縮小，農民之所以不愿意“被上房”，是因為他們是“被”生硬地“被”架上樓的，他們不是被溫柔地被扶到樓上去的，你看這些新蓋的這些新樓看起來很美，但住進去很煩。你比如說這個新樓可能離原來的莊稼地離的很遠，所以有的農民他得坐公共汽車去種莊稼。然后在四川有一個地方有一個農民是養羊的，他寧肯住在羊圈里頭，他也不肯搬到新建的樓房里頭去，因為晚上不放心，萬一有人偷他的羊呢，一只羊都得一千多塊錢呢，所以他寧可住在羊圈里住了好幾年。還有就是我們看到很多農民上了樓之后，他的收入并不一定會增加，但是支出增加了。
主持人：比如說？
何帆：你過去住在農村的小院里頭，你喝的是自家的井水，你吃的是自己種的有機蔬菜，那你現在住到樓上之后，這樣的生活都不再存在了。
主持人：處處都要花錢。
何帆：對，水、氣、油、電都要交錢，柴、米、油、鹽都要交錢，農民的收入又沒有那么多，不舍得花這個錢，所以出現了很多怪現象，有的搬到了新建的這些鄉村別墅去的這些農民，他還在到處去拾這個柴禾，然后用燒柴禾去做飯，你看見一棟一棟蓋的很好的鄉間別墅，然后最后會有炊煙裊裊，這其實不是一個田園牧歌，這就是一個拆遷的鬧劇。
主持人：當我們看到他們還在為自己的生活，就是失去了房前屋后的這個零散的土地之后，反而生活的壓力更大了，住的再好看的房子也就是個擺設了。
何帆：對。
主持人：我們來看一下，今天參與到我們節目的朋友也很多，看看他們怎么說的，這有一個朋友，他有一個親身的一個體會，他說他的一個親戚就是住慣了小四合院，硬被逼到樓上，才幾十平米，東西都放不開，再說了農村務農哪能跟城里人比，農村得有地方放農具，放糧食，城市化固然好，但是那有那條件，民不富，原有的生活方式不提高，讓人家上樓，人家爬得上去嗎？他說得特別生動。
劉戈：對。
主持人：再看另外一位，他說“我們鎮東邊的鎮那幾個村就實行了撤村合并成社區的改造，那里的農民就是被上樓的，整理出來的土地還能當做耕地嗎？那些土地會被出售，或者是變成其他用途來建設用地嗎？這個農民住樓房怎么來種地呢，木已成舟，生米都煮成熟飯了，清查徹底能怎么樣？”
他就覺得這個你已經住上去了你下不來了。
劉戈：對。
主持人：所以大家也流露出了一些擔憂，那么我們現在就要通過一個小片來梳理一下，農民是怎么住上樓去的，都是有哪些特點和現象，一起來看。
解說：增減掛鉤和農村土地整治是指將農村復墾用地與城鎮建設用地指標掛鉤，也就是說，如果農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮則可對應增加相應面積的建設用地。
在工業化和城鎮化快速發展，用地需求壓力不斷加大的背景下，土地開發整理與增減掛鉤試點成為解決中小城鎮發展用地難題的有效途徑，農村土地整治，每年新增耕地400萬畝左右，農田產出率普遍提高10%到20%，盤活農村閑置用地，還提高了土地利用效率，農村建設用地可節約50%左右。
最近十年，我國城鎮化率增長10.4%，城鎮建設用地增加4200萬畝，但是在實際操作過程中，一些地方也出現擅自擴大增減掛鉤試點，以及農民“被上樓”等現象。
去年10月，《新京報》披露，安徽一個貧困縣向有關部門申請，擬將本縣的建設用地指標賣給另一個經濟發展很快，但缺少建設用地的城市，盡管最終未獲批準，但是這個消息一度引發社會關注。
中國社會科學院農村研究所所長張曉山日前指出，所謂的拆村和農民“被上樓”，根源都在土地利益的博弈。
韓俊（國務院發展研究中心副主任）：實際上我們還要更多地聽聽農民的意見，首先農民是不是自愿的，那么很多地方，有不少的地方，我相信農民不完全是自覺自愿的；第二個，這個問題的背后一個是節省出來的地是誰的，很多地方是不明確的，農民的土地整理出來，節省出來的土地肯定是農民的，省出來的土地指標，如果去搞市政建設，去搞房地產，去搞開發區，那么這個土地賣的錢是誰的，有些地方也不明確，以為是政府的，這個錢應該是農民的。
解說：國務院發展研究中心研究員劉守英表示，部分農村土地被城鎮化使用后，其中的收益也必須返還給被城鎮化的農民，一些騰出的土地指標不僅要關注大城市發展需要，更要關注農村就近的中小城鎮發展用地需求，通過推進中小城鎮發展，為農民創造更多的城鎮就業崗位。
主持人：看著那一棟棟的小洋樓，確實修得很漂亮，但是中國是一個農耕社會，有幾千年的歷史，比如說我們每個人，可能大多數人往上數三代，我們的祖先都是在地里種地的，但是我們現在要梳理一下農民上樓的一個原因，那是什么原因讓這些農民都上了樓，住進了這樣漂亮的小洋樓里頭？
“增減掛鉤”成了獲利金鑰匙
劉戈：主要還是地方政府的利益，一方面土地指標非常的緊缺，那么增減掛鉤這項政策讓他們變成了一個獲得土地這樣一個金鑰匙，因為特別的緊缺，很多地方的指標就是和自己的需求都差一倍，那么這樣的一個現狀，另外一個呢，就是在土地的這樣的一個掛鉤整治的過程當中，地方政府、房屋開發商，在每一級的開發過的程當中會獲得巨大的收益，僅僅用一小部分錢用來補償農民。
主持人：這不公平也更不合理。
劉戈：對，所以這樣一個過程，你看本來應該它的原則應該是農民自愿的原則，然后農民獲得補償的原則，而且土地增加的原則，但是如果要是我們按照一個最壞的這樣的一個結果想的話，每一個原則都不能被實現。
主持人：何博士怎么解讀？
“增減掛鉤”不能錯用和用錯
何帆：這個世界上有物質就有反物質，有能量就有反能量，我們現在看到有政策就有反政策，這個反政策和政策聽起來也就名字有點像，但是其他的所有的都是完全不一樣的。我們原來這個增減掛鉤試點的這個政策呢，它的用意是很好的，它是為了把農民的宅基地能夠置換出來，然后能夠優化土地資源的配置，同時在這個過程中呢，農民還能夠得到更多的好處。因為現在的這個情況也是不合理的，農民辛辛苦苦在城里面打工，然后呢又買不起城里的房子，在城里頭這些農民可以說沒有片瓦之地，那怎么辦？掙了錢之后回家去蓋房，蓋100多平方米，200多平方米的這種很寬敞的房子，但是蓋完了房子之后他又跑到城里去打工去了，就留下這個房子沒人住的，我有個老師說別墅的定義是什么，就是房子面積很大，但是沒有人住，按照這個定義來說，農村蓋的都是別墅，這時候如果我們能夠把農村的宅基地能夠置換出來，在這個土地置換中產生的收益，其實能夠幫農民很大忙的。可是現在的情況是什么呢，這個政策在執行的過程中，變成了地方政府他要來滿足自己土地饑渴癥的一個救命稻草，他一看到的就是土地，土地意味著就是錢，土地意味著就是他的政績，所以就奮不顧身地撲上去，如果這樣去做的話，會出很多問題。那么中央農村工作領導工作小組的副組長陳錫文同志就曾經說，“在和平時期，這樣大規模的村莊撤并，可以說是古今中外史無前例的，他說如果再這樣搞下去恐怕要出大事”，我想一個長期從事農村工作的領導能夠發出這樣的警告，我們應該重視這件事情。
主持人：對，很多人都聽到陳錫文先生的這一番話，那今天呢，我們談到的是農民“被上樓”的問題，那其實這個問題呢，它不是一個簡單的農民住在哪里的問題，通過這個“被”字折射出后面的違規用地，還有農民權益的保護之外，還有哪些深層次的原因？那么如今國土資源部要查，怎么查？查的難點在哪里？稍候繼續我們今天的評論和梳理。
解說：媒體強烈關注，農民“被上樓”，國土部清查行動執行難點在哪里？已上樓的農民又該怎么辦？《今日觀察》正在評論。
主持人：好，歡迎各位繼續關注。最近一段時間呢，各大媒體對于農民“被上樓”也是相當的關注，現在我們通過一個小片來集中的了解一下。
解說：圍繞拆村并居，以及出現的農民“被上樓”的情況，媒體和學者也在聚焦。
中國城郊經濟研究會副會長顧益康說，大規模推進農民集中居住要因地制宜，尊重農民意愿，要有利于農村生產生活，對于不種地的農民可以建樓房集中居住，但純農區則不一定適合，否則就會出現挑著糞擔上電梯的尷尬現象。
《中國國土資源報》評論，《物權法》明確規定，宅基地使用權為物權，農民的宅基地應該受到嚴格的法律保護，而地方政府對規劃圈外的集體建設用地沒有任何強制權利，卻偏偏能屢成其事，說明在面對權利侵擾時，農民缺乏相關的法律救濟渠道，應在制度上和現實中設置好法律救濟渠道，樹立起權利保護屏障。
新華社文章，增減掛鉤試點和農村土地整治是我國城鄉統籌和土地管理改革的重要探索，一個核心目標是遏制我國城市，農村建設用地兩頭增趨勢，我國農村建設土地粗放無序，但我國城市用地單位GDP產出也屬于世界水平較低的國家行列，所以說農村土地挖潛勢在必行，但絕不是為了維持城市用地，攤大餅式膨脹。
去年的11月10號，國務院常務會議就強調，開展農村土地整治要以促進農民增收，農業增效和農村發展為出發點和落腳點，把維護農民合法權益放在首位，要充分尊重農民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建，嚴禁違法調整，收回和強迫流轉農民承包地，堅決防止違背農民意愿搞大拆大建，盲目建高樓等現象。
主持人：目前正是為了杜絕像剛才說到的挑著糞擔上電梯這樣一個尷尬的現象，所以國土資源部也要查，那么說到這個“查”字，怎么查？好不好查？這個查的難點在哪里？
農民話語權勿被忽視
劉戈：其實挺難查的，你想一方面讓他們自查，都是自己做的事自己查出來，也很難，而且從上邊往下查，既然他有這樣強的一個利益的驅動五。那么你也很難查出來，我覺得可能除了查以外，我們覺得更重要的一件事情是在整個的過程當中，應該對于農民和農村集體呢，他們的權利有這樣的一種明確，我們看到就是城鄉建設用地增減掛鉤的管理辦法，2008年138號國土資源部的文件，里面我找了半天，都是有很多具體的細則，對于農民利益的規定，只有一條，涉及集體土地征收的要實行告知、聽證和確認，對集體和農民妥善給予補償和安置，妥善給予補償和安置，優先支持農村集體發展和農民改善生活條件。非常模糊的這樣的一個，這樣的一個規定，那么這樣的一個規定對農民在談判當中，到底應該所處一個什么樣的位置，他的利益，他的權利，到底是屬于農民個人的，還是農村集體的，他在里面有怎么樣的一個保護，沒有。
如果農民不理解 就是錯事
何帆：單靠國土資源部發一張紙去查，我估計這個事情可能最后是沒辦法得到徹底的解決的，現在真正出問題是出在地方政府，地方政府現在已經變成了一個脫韁的野馬，所以現在要給他戴上一個佩頭，要把他拉回來的，地方政府現在想的還是過去他比較習慣的發展的套路，我把土地拿過來然后去蓋工廠，去蓋房地產，然后最后就能夠賺錢，但是這是過去畸形的發展模式，他們可能會覺得種土豆不賺錢，種別墅就一定會賺錢嗎？可真不一定，因為時代已經不一樣了，所以地方政府也該換換腦筋；另外一個就是在這個里頭缺的就是剛剛劉戈說的，農民的在土地流轉中獲得收益的權利沒有得到保障，所以有的地方政府的官員還很納悶，有個地方政府的官員跟采訪他的專家說，說我們怎么不理解呢，我們給農民干了這么多的好事，怎么農民他就不說我們的好呢。
主持人：不認帳。
何帆：這還不好理解嗎，為什么你做的這個事情得不到農民的理解呢，哪怕你想做好事，如果你做的時機不對，如果你做的方式不對。
劉戈：對。
何帆：那你就是在做一件錯事，如果農民不理解，那就是一件錯事，這有什么不好理解的，為什么說時機不對呢？因為按照世界銀行的一個調查，如果在農村，你的人均收入是低于500美元的，那么你比較習慣的還是自給自足的小農經濟，那只有到什么時候呢？當你的人均收入至少要超過一千美元以上的時候，農民這時候才會有積極性，這個時候這個土地的商業的運作和土地的增值的價值，市場的價值才能夠體現出來。
主持人：是不是可以理解成現在來做這件事情還太早了？
何帆：現在太早，而且太過于魯莽，所以最后這個結果呢就是我們沒有給農民真正農民想要的東西，農民想要的不是你那個建的很好的小洋樓，農民想要的是保障，第一要的是對他的權利的保障，第二是對他的未來生活的保障，所以我們剛剛講到那些已經住上這些小洋樓的農民，怎么樣才能夠讓他們能夠過得更好，那就是要給他們更好的保障，比如說他的醫療，他的未來的養老，包括他未來的收入，從哪里來，工作從哪里來，這才是農民真正想要的。所以解鈴還須系鈴人，原來增減掛鉤的試點的工作也是在國土資源部領導之下開展的，當然后來在政策執行的過程中出現一些走樣，那么現在國土資源部呢人家有這個魄力，也有這個勇氣承認這個錯誤，要糾正在政策執行中出現的這個錯誤，而我們現在看到，這個具體的政策也已經出來了，時間表都制定出來了，白紙黑字，所以我想我們還是有信心，能夠看到國土資源部會把這個事情一直會查下去，我們也非常希望，能夠再有機會，對國土資源部做的這個整改的措施，咱們再來進行一個評論。
主持人：好，我們再來看看其他的朋友是有什么樣的觀點，這一位“北漂”他就說，“上不上樓不是關鍵，真正的關鍵是讓讓村民充分的了解，明白政策，充分的讓土地惠及到農民和城鄉發的展，在理解的基礎之上轉和不轉村民都能夠依照自己意愿做出最后決定”，他說“要把農民的被上樓變成愿上樓，就是要考慮到農民的意見”。
另外一個他就說“如果想徹底的查農民被上樓，那么就必須當地的領導要重視，一把手帶隊親自來負責，再加上異地查處效果更佳，否則依然會有人找各種理由來推委，敷衍了事，既然國家已經發現問題，就應該堅決來彌補和補救，這樣對于被上樓的農民也算是一些補救”。就盡量地挽回這個損失。
接下來我們再來連線一下特約評論員，聽聽他的看法和建議。
鄭風田（中國人民大學農業與農村發展學院副院長）：“被上樓”就是繼續從事農業勞動的，沒有任何工業，農民沒有任何非農就業的機會，比較好認定，地方政府來說增減掛鉤里面的撤并村莊，他們是最大的獲利者，所以一清查的話，可能在它這是最大的一個阻力，有很多地方政府沒得到國土部的試點，就擅自動手搞撤并，所以有時候查起來的確比較難，發動農民來舉報，而不是讓地方政府來匯報，匯報的結果和農民舉報這是兩個概念。
王錫鋅（北京大學法學院教授）：不能夠僅僅是把清理檢查的過程，又當做一次短頻快的運動，要能夠對過去的違法行為進行清理，防范未來新的違法行為發生，除了各個地方自查，上級來檢查之外，最關鍵的一點，讓農民能夠在清理檢查過程中，發揮一個積極的，活躍的角色。第一個，國家應該對增減掛鉤，以及補償的一些政策，還有清查清理的一些目標，要充分地讓農民去了解，如果他們了解的話，他們就會提供相應的，違法的線索，甚至信息，所以呢，知情權和透明是保證清查清理有效的第一個關鍵的要素；第二個，讓農民參與到這個過程中來，如果他們覺得自己利益受損了，應該要有表達訴求的渠道，這樣的話，來自行政系統內部的，和來自農民外部的合力，對這一次的清查清理活動，可能是非常關鍵的。
主持人：這個“被上樓”這個“被”字肯定就是被迫的，農民是不愿意的，那么怎么樣在今后的工作當中，讓農民能夠自愿地來選擇，做到這一點？
劉戈：我記得2007年的時候，溫總理說過這么一句話，“在土地問題上我們絕對不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代”。我覺得各個地方的當政者，那么在你們認為你們在替農民做好事的時候，一定要記住這句話，在土地問題上很可能犯遺禍子孫后代的不可更改的這樣的一種錯誤，所以的話，對于這樣的問題一定要慎重再慎重，要穩妥。
主持人：我們要把“穩妥”這兩個字考慮得更多一些。
劉戈：對。
何帆：所謂事緩則圓，因為我們現在傳統的農村它已經有幾千年的歷史了，那我們的城市化至少也有20年到30年的時間，那你何必要著急呢，我們一個比較好的政府，一個比較好的政策，應該像園丁一樣，你得有耐心，種子到了該發芽的時候就得發芽，到了要開花的時候就會……
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