無法繞開的產權問題
“如果政府強行接管某個供熱企業，仍然會涉及供熱設施產權問題。經營期限屆滿后如果原產權單位沒有取得繼續經營權，也會涉及這個問題。真正打官司起訴到法院，政府仍然會輸官司”，長春市供熱辦主任鄭海義說，“因為沒有上位法支持，這個辦法實際上還是一個半截子法”。
政府如何管理公用事業，這些年來一直令各級政府頗費腦筋。
長春市市政公用局局長劉東偉對此深有體會�！霸诤芏鄷r候，我們不是在管理供熱企業，而是在求供熱企業”。去年冬天，吉林省受極端天氣影響十分寒冷，像前幾年“暖冬”時一天燒兩遍根本無法滿足居民室內溫度要求。長春某小區供熱溫度始終只有十二三度，居民天天到公用局上訪投訴。劉東偉到處尋找這家企業的負責人怎么也找不到。后來好不容易打通了他的電話，該人卻自稱正在日本，無法回國……寒潮過去后，他再見劉東偉時坦言當時就在長春。
劉東偉說，供熱與其他行業相比，有其特殊性，屬于政府直接掌控、未完全競爭的產業，具有規模經濟和自然壟斷的特征。供熱市場化后給監管帶來了三大難題：一是質量沒保障。民營企業追求利潤最大化，賺錢就燒，賠錢關門就跑，要么就是偷工減料，溫度不達標。老百姓沒有辦法，無法選擇。二是監管沒抓手。對棄管和不達標的小鍋爐房，商量不解決問題，政府強行接管又涉及鍋爐房產權問題。為了解決一些小區棄管后老百姓挨凍問題，長春市供熱辦無奈之下曾破門而入接管鍋爐房，結果被原產權人告上法庭，贏了民心卻輸了官司。三是企業難退出。長春市現有400余家供熱企業，供熱設施建設上無序發展，導致部分區域熱網重復建設、有的熱網供熱能力閑置、有的熱網超負荷，無法保證達標供熱。一些企業為爭奪勢力范圍，還時有摩擦。
據《經濟參考報》記者了解，鑒于市場化以后政府掌控力下降、公共利益受影響，目前國內一些城市已經開始收回公交、自來水、供熱等行業的經營權。
在反復的權衡摸索之后，今年供暖期，長春市決定實行供熱特許經營，在具有一定壟斷經營性的供熱行業中引入了市場競爭機制�！疤卦S經營解決了兩個問題，一是企業的正常退出機制，二是在供熱質量出現嚴重問題時政府如何介入。”劉東偉說。長春市特許經營辦法對大型新建集中供熱項目、區域鍋爐房和小鍋房分別規定了20年、15年和3年三個特許經營期限，期限屆滿后，政府可以采取招標方式重新選擇特許經營者；經營期內，對擅自停熱和供熱質量不達標，侵害公共利益的行為，供熱部門可以按突發公共事件處置，強行接管。
不過，也有業內人士表示，特許經營是把雙刃劍，對供熱企業是約束，對政府同時也是約束。“過去政府可以居高臨下，可以從講大局、講政治的角度給企業強壓一些任務，比如接管虧棄管鍋爐房，寒冷天氣不計成本保供熱，但是簽訂特許合同以后，雙方就是平等民事主體，政府也要按合同辦事，否則同樣要承擔違約責任�！�
另外，長春市供熱特許經營辦法繞開了一個最關鍵的問題，也就是供熱設施的產權問題。據一位參與特許經營辦法制定的業內人士透露，由于長春市供熱設施產權結構極為復雜，有歸業主的，有歸開發商的，有個人買斷的，有運行幾十年一直沒有產權的，還有鍋爐房與供熱管網產權不一致的……因此，長春市的特許經營辦法有意識地回避了產權問題，在特許經營企業經營期限屆滿后，未采取政府回收供熱設施的方式，而是終止合同，重新招標。然而，產權問題現實中可能無法繞開的。
“如果政府強行接管某個供熱企業，仍然會涉及供熱設施產權問題。經營期限屆滿后如果原產權單位沒有取得繼續經營權，也會涉及這個問題。真正打官司起訴到法院，政府仍然會輸官司”，長春市供熱辦主任鄭海義說，“因為沒有上位法支持，這個辦法實際上還是一個半截子法”。
據了解，我國供熱行業存在幾十年，但是至今沒有一部供熱法，使得地方政府在制定地方性法規時無所適從。因此，在沒有上位法的情況下出臺的長春市供熱特許經營辦法能否順利實施，會遇到什么樣的困難和問題，人們在拭目以待。
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